III SA/Lu 859/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...]., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1) uchyliło w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2011r., odmawiającą uchylenia zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...], na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4.5% alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu: "A", [...]-[...] L., ul. K., w okresie od dnia 27 kwietnia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r., udzielonego B. B.; 2) uchyliło w całości wskazane wyżej zezwolenie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4.5% alkoholu; 3) odmówiło wydania zezwolenia B. B. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu: "A", [...]-[...] L., ul. K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w dniu 20 czerwca 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J. W. o wznowienie postępowania i uchylenie w całości, a także wstrzymania wykonania udzielonych B. B. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r., Prezydent Miasta odmówił uchylenia udzielonego B. B. zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4.5% alkoholu przeznaczonego do spożycia w wyżej opisanym miejscu sprzedaży. Na skutek odwołania J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że właściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowana jest winiarnia, w tym J. W. nie wyrazili zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w zajmowanym przez B. B. lokalu. SKO podniosło, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...] kwietnia 2011r. Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, wynika, iż budynek przy ul. K. w L. jest budynkiem o charakterze budynku mieszkalnego. W budynku nie została ustanowiona odrębna własność lokali. Współwłasność budynku jest współwłasnością w częściach ułamkowych. SKO zauważyło, że wobec powyższego zastosowanie do tej współwłasności mają przepisy kodeksu cywilnego, a w myśl art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego w sprawie uprawnienie właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przysługują łącznie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Zgody takiej każdy ze współwłaścicieli indywidualnie nie wyraził, a wobec tego nie został spełniony warunek określony w powołanym wyżej przepisie. Z tych przyczyn SKO oceniło, że wniosek B. B. z dnia [...] lutego 2011 r., o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych w postaci dołączenia doń pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym mieści się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych., co skutkuje koniecznością uchylenia wydanego zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. i odmową wydania zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...]., zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ocenie skarżącej, ewidencja gruntów nie może być wyłącznym dowodem dla celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 18 ust. 6 pkt 3, przy jednoczesnym pominięciem innych dowodów. Organ odwoławczy powołał się jedynie na ewidencję gruntów z dnia 21 września 2011 r. oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, tymczasem dowodem w sprawie stwierdzającym obiektywnie stan faktyczny nieruchomości są oględziny z dnia 19 kwietnia 2011 r. dokonane przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, należy przed ewidencją gruntów dać pierwszeństwo oględzinom, jako stwierdzającym stan obecnie istniejący na nieruchomości przy ul. K., tym bardziej, że art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wyłącza innych dowodów w zakresie oznaczenia nieruchomości dla celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w odniesieniu do art. 18 ust. 6 pkt 3. Zdaniem skarżącej, złożone do akt sprawy inne dokumenty dowodzą, że budynek mimo niedokonania zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele niemieszkalne, nie ma charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego: pismo Wydziału Podatków Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2011r., pismo Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z dnia [...] marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W obszernym uzasadnieniu tej odpowiedzi, odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał miedzy innymi, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a., a wobec tego nie można jej uznać za dowód równorzędny z oględzinami, jak sugeruje to skarżąca. Oględziny nie dają wiarygodności, że obserwowany stan fatyczny jest zgodny ze stanem prawnym, czyli w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, nie ma pewności, że nie jest to samowola budowlana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ odwoławczy uchylając w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2011r. oraz zezwolenie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011r. i odmawiając wydania zezwolenia B. B. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, wyraził pogląd, że wniosek B. B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356). Zgodnie z tym przepisem (art. 18 ust. 6 pkt 3), do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ponadto wnioskodawca winien przedłożyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2). Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie dysponowała pisemną zgodą na sprzedaż napojów alkoholowych, udzieloną przez którykolwiek z podmiotów wskazanych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie skarżącej nie była ona zobowiązana do przedstawienia takiej zgody, gdyż kamienica przy ul. K. w L. jest budynkiem wielorodzinnym o charakterze usługowym, gdzie mieszczą się dwa lokale gastronomiczne, trzy sklepy, pomieszczenia biurowe oraz jeden lokal mieszkalny, a zatem art. 18 ust. 6 pkt 3 nie ma zastosowania w sprawie (pismo wnioskodawczyni z dnia 17 marca 2011 r.; k. – 4v. akt adm.). Należy zauważyć, że zagadnienie charakteru omawianego budynku było przedmiotem ustaleń czynionych przez organ w toku postępowania o udzielenie B. B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na skutek czego organ pozyskał dokument - pismo Przewodniczącej Zarządu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z dnia [...] marca 2011 r. (k. – 5 akt adm.) informujący, że budynek ten jest budynkiem o charakterze mieszkalnym, w którym znajduje się 12 lokali użytkowych o powierzchni 407,89 m2 i 2 lokale mieszkalne o łącznej powierzchni 96,680 m2. Ponadto organ uzyskał informację z Urzędu Miasta, że nieruchomość stanowi współwłasność 22 osób (pismo z dnia 4 kwietnia 2011 r.; k. – 9 akt adm.), a w aktualnej ewidencji gruntów i budynków przy ul. K. ujawnionych jest 8 lokali mieszkalnych i 5 lokali usługowych (pismo z dnia 11 kwietnia 2011 r.; k. 12 kat adm.). Wprawdzie skarżąca zakwestionowała mieszkalny charakter budynku, wskazując, że podstawą ustaleń faktycznych w sprawie powinny być oględziny budynku dokonane w dniu 19 kwietnia 2011 r., to takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze z treści notatki służbowej z czynności oględzin dokonanych w dniu 19 kwietnia 2011 r. (k. 22 kat adm.) wynika, że w budynku znajdują się co najmniej dwa lokale mieszkalne i jeden o nieznanym przeznaczeniu, zaś pozostałe lokale wykorzystywane są do różnych celów. Po drugie, jest bezsporne, że w ewidencji gruntów i budynków, co do budynku przy ul. K. ujawnionych jest 8 lokali mieszkalnych i 5 lokali usługowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żaden z dowodów z dokumentów zgromadzonych przez organ w toku postępowania o udzielenie B. B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie dawał podstaw do przyjęcia, że budynek przy ul. K. utracił charakter budynku mieszkalnego wielorodzinnego w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podkreślić należy, że jakkolwiek pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to obowiązkiem organów stosujących prawo było ustalenia znaczenia przepisu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uwzględniając postulat pewności prawa i pewności obrotu prawnego, uznać należy, że użyte w przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pojęcie "budynek mieszkalny wielorodzinny" należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w przepisie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pogląd ten wynika z postulatu konieczności realizacji dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą, jeżeli istnieje w systemie prawa wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w przepisach prawnych systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu. Podkreślić przy tym należy, że cyt. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie nakazuje organom stosującym prawo stosowania autonomicznej wykładni przyjętych w tej ustawie pojęć, czy wręcz zaniechania stosowania interpretacji odwołującej się do systemu prawa. Zgodnie z § 3 pkt. 4 a i b cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny, przy czym o mieszkalnym charakterze budynku przesądza jego przeznaczenie, nie zaś faktyczny sposób korzystania. O przeznaczeniu budynku przesądza zaś treść wpisu do ewidencji gruntów i budynków, obejmująca informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Mając na uwadze powyższe wymogi interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwierdzić należy, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy, jest budynek w którym znajdują się co najmniej dwa lokale mieszkalne, a mieszkalny charakter budynku wynika z jego przeznaczenia, określonego w ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro skarżąca nie złożyła w toku postępowania o udzielenie jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, udzielonej przez zarządcę albo administratora budynku, to jedynie współwłaściciele tego budynku mogli udzielić takiej pisemnej zgody, co w sprawie nie miało miejsca. Okoliczność ta jest bezsporna, przy czym organ prowadzący postępowanie o udzielenie B. B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych był o tym poinformowany przez jednego że współwłaścicieli – J. W., którego ów organ uznał za stronę postępowania – dopuszczając do udziału w sprawie (k. 21 i nast. akt administracyjnych), a jednocześnie zaniechał doręczenia mu zezwolenia udzielonego B. B. Tym samym organ uniemożliwił tej stronie rzeczywistego udziału w postępowaniu, co wypełnia ustawową przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że jakkolwiek postępowanie organu udzielającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie było konsekwentne, gdyż z jednej strony organ uznał J. W. za stronę w sprawie, a z drugiej strony zaniechał doręczenia mu zezwolenia, to brak takiej konsekwencji nie może działać na niekorzyść strony, która – co jest bezsporne – jest podmiotem współuprawnionym do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanym wyżej budynku mieszkalnym wielorodzinnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., II GSK 1060/08). Co więcej, gdyby nawet przyjąć, że skarżąca mogła dysponować – czego jednak nie wykazała – zgodą na sprzedaż napojów alkoholowych w tym budynku udzielona przez zarządcę – Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów, to podkreślić należy, że czynność prawna w zakresie prawa publicznego, jaką jest pisemna zgoda realizująca funkcję ochronną z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi względem wszystkich współwłaścicieli budynku, nie może być uznana jako czynność zwykłego zarządu nie wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli, chociażby z uwagi na ujemne konsekwencje wynikające ze sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., II GSK 854/10). Należy zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, a w konsekwencji także do wzruszenia zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2011r. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zasadności wznowienia postępowania, powinien co do zasady odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, o jakich mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145 b k.p.a. albo uchylić decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi, że wspomniane podstawy zaistniały w sprawie, w takiej sytuacji organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Z dotychczasowych rozważań wynika, że organ odwoławczy trafnie powołał się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Mając na uwadze, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2011 r. zapadła z naruszeniem art., 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, Kolegium zasadnie ją uchyliło, a także poprawnie rozstrzygnęło w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2011r. Pozostałe zarzuty przytoczone w skardze są również są chybione. Wbrew twierdzeniom skarżącej – decyzja organu odwoławczego zapadła po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.