II SA/Ke 750/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi B.P. i P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] o odmowie przyznania B. P. zasiłku celowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 01.07.2010r. B. P. złożyła w siedzibie organu I instancji wniosek o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 100 tys. zł na remont budynku mieszkalnego, stanowiącego własność jej i męża, położonego w przy ul. F. w S. – który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi z maja 2010r. Odmawiając przyznania żądanego zasiłku celowego organ I instancji stwierdził, że B. P. wraz z rodziną nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku przy ul. F., tylko w mieszkaniu przy ul. B., gdzie była zameldowana. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010r. W odwołaniu od w/w decyzji B. i P. P. wskazali, że organ I instancji mylnie interpretuje wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż brak ich zameldowania pod adresem przy ul. F. nie jest równoznaczny z tym, że nie prowadzą oni tam gospodarstwa domowego. W domu tym strony zamieszkiwały na stałe od początku kwietnia 2010r., prowadząc tam gospodarstwo domowe, na którą to okoliczność do odwołania załączono odpowiednie oświadczenia świadków. Przedmiotowy budynek był wyposażony w sprzęt AGD, kanalizację oraz posiadał podłączenie do wszystkich instalacji. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie przytoczył art. 40 ust. 1, 2 i 3 w/w ustawy, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Podkreślił przy tym, że rodzina P. nie kwalifikuje się do przyznania żądanego zasiłku celowego, gdyż stanowiący jej centrum życiowe lokal przy ul. B. nie został zalany. Natomiast zgodnie z w/w wytycznymi pomoc przysługuje jedynie rodzinie lub osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym lokalu. Organ wskazał przy tym, że zasiłki na remont i odbudowę domu nie są przyznawane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. i P. P. zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w okresie poprzedzającym majową i czerwcową powódź strony mieszkały w mieszkaniu przy ul. B., podczas gdy w rzeczywistości zamieszkiwały one w budynku przy ul. F., który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 8 k.p.a. – poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, niepełne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności: - brak podpisów P. P., jako pierwszego właściciela a zarazem spadkobiercy dóbr po swoich rodzicach, na oświadczeniach mających wpływ na odmowę przyznania zasiłku, co oznacza, że P. P. został pozbawiony prawa aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, - brak dat na oświadczeniach podpisanych przez B. P., co uniemożliwia właściwą identyfikację czasową wystawionego przez organ I instancji dokumentu, - przyjęcie oświadczeń od osoby cierpiącej na schorzenia psychiczne – B. P. bez konfrontacji z mężem P. P., - brak uwzględnienia jako wniosków dowodowych oświadczeń świadków wskazujących miejsce faktycznym zamieszkaniu i prowadzeniu gospodarstwa domowego przez P. i B. P. przed powodzią, - nierzetelność w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego dotyczącego ilości osób zamieszkałych w mieszkaniu przy ul. B., 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 107 § 1 k.p.a. –poprzez oparcie się w uzasadnieniu decyzji nie na wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa, lecz na pismach i wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które nie stanowią źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o zmianę decyzji i przyznanie im zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego w kwocie do 100.000 zł, względnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak ustalonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Z akt sprawy wynika, że piwnica i parter należącego do skarżących budynku mieszkalnego położonego przy ul. F. w S. zostały dwukrotnie zalane w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. W rezultacie doszło do "odspojenia" części parteru i popękania ścian nośnych, wobec czego obiekt ten nadaje się do remontu (okoliczności niesporne). Natomiast sprzeciw P. i B. P. budzi stwierdzenie organów, że przedmiotowy dom nie był centrum ich spraw życiowych. Z takim zarzutem skargi nie sposób się zgodzić. Z oświadczeń B. P. wynika bowiem, że mieszka ona wraz z mężem przy ul. B. w S. (k. 1, 21), a w domu przy ul. F. gospodarstwo domowe prowadzi jedynie okresowo – od wiosny do zimy (k. 20). Okoliczność tą potwierdza brak w zalanym domu pieca centralnego ogrzewania, który strony zamierzały zainstalować na jesień 2010r., przeprowadzając się tam wówczas na stałe (kwestionariusz wywiadu środowiskowego – k. 22). Jednocześnie skarżący byli zameldowani w należącym do nich mieszkaniu przy ul. B. w S.. Powyższe przesądza o prawidłowości ustaleń faktycznych organów pomocy społecznej o tym, że centrum życiowe P. i B. P. mieściło się przy ul. B.. Natomiast dom przy ul. F. uznać należy jedynie za dodatkowe miejsce zamieszkania podczas cieplejszych miesięcy roku – nie nadawało się bowiem do całorocznego zamieszkiwania z uwagi na brak centralnego ogrzewania. Ze względu na powyższe nie mogły odnieść skutku argumenty skargi o naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu P. P. o naruszeniu jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu podnieść trzeba, że z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę wspólnego domu wystąpiła jego żona. Takie działanie było zgodne z art. 36 § 2 ustawy z dnia 25.02.1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964r. nr 9, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którym każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku (zdanie drugie cyt. przepisu). Co się zaś tyczy braku dat na oświadczeniach B. P. to stwierdzić trzeba, że w jej oświadczeniu na k. 1 akt administracyjnych, wbrew zarzutom skargi znajduje się data 04.06.2010r., natomiast odnośnie pozostałych oświadczeń wskazać trzeba, że dokumenty wpina się do akt w porządku chronologicznym, co prowadzi do wniosku, że zostały one złożone w dniach od 04.06.2010r. do [...] (data wydania decyzji przez organ I instancji). Ponadto, wobec jednoznacznych stwierdzeń strony o braku stałego zamieszkiwania w domu przy ul. F. nie istniała potrzeba przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze prawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego należy przejść do oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym. W tym zakresie należy wskazać, że w związku z powodzią, jaka miała miejsce w Polsce m. in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tą będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 cyt. ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175 , poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). W tym miejscu podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wówczas – w przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, to nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.09.2000r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie art. 3 ust. 3 ustawy wprowadza zasadę dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przemawia za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, przyznanie B. P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu czy też odbudowy budynku mieszkalnego nie jest uzasadnione. W tym zakresie należy bowiem podnieść, że pomimo bezspornych zniszczeń w należącym do strony domu, warunków mieszkaniowych skarżących nie da się w żaden sposób porównać z położeniem, w jakim znalazła się zdecydowana większość rodzin dotkniętych klęską żywiołową. Powodzianie często nie mogą powrócić do swoich uszkodzonych domostw, a nie dysponując innym lokalem, zmuszeni są korzystać z internatów, hoteli robotniczych, bądź uprzejmości rodziny. Na tym tle sytuacja, w jakiej znaleźli się B. i P. P., choć niewątpliwie trudna i niekorzystna, nie jest wystarczająca do udzielenia żądanej pomocy. Jak to już wyżej wskazano, uszkodzony wskutek żywiołu budynek mieszkalny przy ul. F. w S. nie stanowił bowiem centrum życiowego rodziny P., która przebywała tam jedynie okresowo, na stałe będąc zameldowana w lokalu przy ul. B., gdzie prowadziła gospodarstwo domowe. Przedmiotowe mieszkanie, stanowiące własność skarżących, nie zostało zalane wskutek powodzi i w dalszym ciągu istnieje tam możliwość prowadzenia gospodarstwa domowego (k. 20). W powyższym zakresie należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie. To one bowiem poniosły największe straty wskutek niszczycielskiego oddziaływania żywiołu. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1 ustawy). Z uwagi na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych rodziny P. – poprzez dysponowanie tytułem własności do mieszkania przy ul. B. w S. (i jej faktyczne tam zamieszkiwanie) – brak podstaw by uznać, że organy pomocy społecznej odmawiając przyznania żądanego zasiłku celowego przekroczyły zakres uznania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego powołania się przez organ odwoławczy na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyjaśnić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, nie zaś wytyczne, stanowiące jedynie proponowaną interpretację tego przepisu, którą należy rozważać w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.