I SA/Wa 2022/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania R. O. (dalej jako "skarżący") zasiłku celowego na opłacenie zadłużenia za czynsz w wysokości [...] zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z 17 lipca 2018 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie w sierpniu 2018 r. pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego w wysokości [...] zł. Do wniosku załączył kserokopie: zestawienia należności do zapłaty za zaległą energię elektryczną z [...] lipca 2018 r. w wysokości [...] zł, informacji z [...] Polska S.A. z [...] lipca 2018 r. o wstrzymaniu energii elektrycznej, zaświadczenia z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. potwierdzającego zaległość w opłatach czynszowych w wysokości [...] zł oraz zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2018 r. informującego o wysokości świadczenia rentowego oraz wysokości potrąceń alimentów. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego w żądanej wysokości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, okresowo do 31 stycznia 2019 r. źródło jego dochodu stanowi renta z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł netto, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu potrącania bieżących alimentów na rzecz małoletnich dzieci, wobec czego do wypłaty pozostaje kwota [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca otrzymuje ponadto zasiłek stały w wysokości [...] zł. Łączny dochód skarżącego to zatem kwota [...] zł (za lipiec 2018 r.), która przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. 634 zł. Organ wskazał dalej, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego można przyznać świadczenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na podstawie art. 41 pkt 1 i pkt 2 u.p.s. Takim przypadkiem jest jednak sytuacja, w której osoba znajduje się w położeniu, w którym zachodzi ryzyko braku zaspokojenia podstawowych potrzeb w stopniu zdecydowanie wyższym niż u innych klientów, a jednocześnie istnieją okoliczności faktycznie niezależne od tej osoby, które sytuacje wywołały lub wywołują, np. nagła niespodziewana choroba, wypadek, katastrofa (pożar, czy powódź). Organ zauważył, że rozpoznając wnioski stron musi zaspokajać najbardziej pilne i konieczne potrzeby osób mieszkających w obszarze jego działania, biorąc pod uwagę środki jakimi dysponuje. Nie każdy zatem podopieczny, w każdym czasie może otrzymać pomoc spełniającą jego oczekiwania. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymuje od Ośrodka Pomocy Społecznej pomoc w postaci jednego nieodpłatnego gorącego posiłku w barze w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W sierpniu 2018 r. Ośrodek ten dysponuje natomiast kwotą [...] zł na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla 1015 rodzin (1654 osób) korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Tak niskie środki finansowe stały się przyczyną wydania decyzji odmownej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zauważył, że organ błędnie wyliczył jego dochód, na który w sierpniu 2018 r. składała się renta z ZUS w wysokości [...] zł oraz zasiłek stały w kwocie [...] zł (łącznie [...] zł). Skarżący wskazał również, że co miesiąc reguluje zaległość czynszową, jednak w kwocie, na którą go stać. Również Ośrodek Pomocy Społecznej wsparł go w lipcu 2018 r. kwotą, która tylko w niewielkim stopniu zniwelowała zadłużenie. Odwołujący ma również przyznaną ulgę dochodową do 28 lutego 2019 r. w wysokości [...] zł z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, jednak z uwagi na zadłużenie, Zakład ten zapowiedział już wypowiedzenie tej ulgi. Po tym wypowiedzeniu koszty, a zarazem i zadłużenie będą wyższe i trudniejsze do spłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ustalono w sposób rzetelny i prawidłowy stanu faktycznego, a przez to kontrolowane rozstrzygnięcie nie mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Po pierwsze w sprawie błędnie wyliczono dochód skarżącego, za który, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Dalej przepis wskazuje, o jakie kwoty dochód jest pomniejszany. W tej sytuacji w dochód skarżącego należało ustalić na czerwiec 2018 r., jako dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. 17 lipca 2018 r., nie zaś jak to uczynił organ pierwszej instancji z lipca 2018 r., czy jak oczekuje tego odwołujący się z sierpnia 2018 r. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zostało w ogóle zajęte stanowisko odnośnie do tego, czy zgłoszona przez skarżącego potrzeba związana z koniecznością uregulowania zaległości w opłatach za korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego, może być uznana za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, która to potrzeba może zostać zaspokojona przez przyznanie stronie zasiłku celowego. Organ zauważył, że zagadnienie to jest w różny sposób oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bowiem część judykatury uważa, że do potrzeb takich zaliczyć można opłacanie bieżącego czynszu, nie zaś spłatę zadłużenia czynszowego, zaś w innych orzeczeniach wskazuje się, że spłata takiej zaległości może być uznana za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. W ocenie organu odwoławczego zagadnienie to należy zatem rozpatrzyć po uprzednim, dokładnym wyjaśnieniu sytuacji życiowej wnioskodawcy. W niniejszej natomiast sprawie ustalenia organu pierwszej instancji pomijają szereg okoliczności, które mają istotne znaczenie, a mianowicie brak jest informacji na temat powierzchni zajmowanego lokalu, wysokości należnych miesięcznych opłat z tytułu jego eksploatacji. W wywiadzie środowiskowym wskazano jedynie, że wnioskodawca zajmuje lokal składający się z dwóch pokoi z łazienką z WC. Pominięto natomiast okoliczność podnoszoną w odwołaniu, jak wysokość kwot, jakie wnioskodawca przeznacza co miesiąc z tytułu czynszu za lokal, czy wypłaconą z tego tytułu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w lipcu 2018 r. kwotę. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał na swoją ciężką sytuację zdrowotną i finansową. Zauważył, że brak wystarczających wpłat na uregulowanie zaległości czynszowej w 2018 r. spowoduje utratę ulgi dochodowej przyznanej skarżącemu do 28 lutego 2019 r. Nadto odłączenie prądu, które trwa od 18 grudnia 2017 r., w sytuacji gdy w grudniu 2017 r. i styczniu 2018 r. temperatura na zewnątrz wynosiła -20oC, a w mieszkaniu około 5oC (powstała w wyniku braku ogrzewania), doprowadziło do pogorszenia stanu zdrowia skarżącego i naraziło go na utratę życia. Skarżący zauważył również, że nie przekroczył kryterium dochodowego, bowiem w sierpniu i wrześniu 2018 r. jego dochód wyniósł 634 zł, a więc tyle, na ile wskazuje art. 8 u.p.s. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że to właśnie nieprawidłowości z ustaleniem dochodu wnioskodawcy oraz konieczność dokładnego wyjaśnienia jego sytuacji życiowej, legły u podstaw zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, https://cbois.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne, naruszało ww. zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji niemal w całości. Dotyczy to zarówno kwestii prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącego, jak i sposobu prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego odnośnie do faktycznej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dochodu wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł (kwota obowiązująca w dacie wydania decyzji obu instancji). Stosownie natomiast do art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Dalej przepis wskazuje, o jakie kwoty dochód jest pomniejszany. W niniejszej sprawie dochód skarżącego, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, należało zatem ustalić z czerwca 2018 r., jako dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (tj. 17 lipca 2018 r.), nie zaś jak to uczynił organ pierwszej instancji z lipca 2018 r., czy jak oczekuje tego skarżący z sierpnia 2018 r. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ponadto, czy zgłoszona przez skarżącego potrzeba związana z koniecznością uregulowania zaległości w opłatach za korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego, może być uznana za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, która to potrzeba może zostać zaspokojona przez przyznanie stronie zasiłku celowego (o którym mowa w art. 39 u.p.s.), czy też specjalnego zasiłku celowego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego (o którym mowa w art. 41 u.p.s.). Wskazać przy tym należy, jak słusznie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, że każdy przypadek należy rozpatrzyć po uprzednim, dokładnym wyjaśnieniu sytuacji życiowej wnioskodawcy. W niniejszej natomiast sprawie ustalenia organu pierwszej instancji pomijają szereg okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie, a mianowicie brak jest informacji na temat powierzchni zajmowanego lokalu, wysokości należnych miesięcznych opłat z tytułu jego eksploatacji. W wywiadzie środowiskowym wskazano jedynie, że wnioskodawca zajmuje lokal składający się z dwóch pokoi z łazienką z WC. Nie wyjaśniono przy tym, czy i jakie ewentualnie kwoty wnioskodawca przeznacza co miesiąc z tytułu czynszu za lokal (na co zwrócił skarżący uwagę w odwołaniu), a także jaką kwotę z tego tytułu wypłacił w lipcu 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął również okoliczność, którą podniósł skarżący podczas wywiadu środowiskowego, że w marcu 2018 r. wystąpił on do właściwego organu o zmianę mieszkania na mniejsze w celu zmniejszenia swych obciążeń finansowych (nie wiadomo na jakim etapie znajduje się rozpoznanie tego wniosku) oraz jakie konsekwencje wynikną dla skarżącego w sytuacji niespłacenia zadłużenia czynszowego (skarżący w odwołaniu oraz sprzeciwie skierowanym do Sądu podniósł natomiast, że ma przyznaną ulgę dochodową do 28 lutego 2019 r. w wysokości [...] zł z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, jednak z uwagi na zadłużenie, Zakład ten zapowiedział już jej wypowiedzenie). Zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenie dochodu skarżącego, jak również dokładne wyjaśnienie jego sytuacji życiowej, pozwoli dopiero na ocenę, czy w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność uregulowania zaległości czynszowej stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej. Braku tego nie mógł natomiast konwalidować organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., gdyż wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości, czy też znacznej części przez organ drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.