II SA/Kr 1113/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K., H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. i H. K. solidarnie kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 grudnia 2005 r. znak: [....] . Starosta B. działając na podstawie art. 104 i art. 146 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku ze sprzeciwem z dnia 10 marca 2005 r. Prokuratora Okręgowego w K. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej decyzji Starosty B. znak: [....] z dnia 4 października 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej stanowiska tankowania LPG, wewnętrznego układu komunikacyjnego na działkach [....] i [....] przy ulicy [....] oraz przyłączy; wody na działkach nr [....],[....],[....], kanalizacji sanitarnej na działkach nr [....],[....],. wraz z szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne, kanalizacji opadowej na działkach nr [....],[....],[....], , gazu na działce [....] i wewnętrznej instalacji gazowej - stanowiących własność A.K. i H.K. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku wniesienia sprzeciwu przez Prokuratora Okręgowego zobowiązany był do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Po przeanalizowaniu sprawy pod kątem okoliczności wskazanych w art. 146 k.p.a., organ stwierdził, że zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. gdyż, inwestycja jest w całości zakończona a decyzja o pozwoleniu na budowę została przez inwestora w całości "skonsumowana". Uchwalony przez Radę Miasta B. nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa, że teren objęty pozwoleniem na budowę przeznaczony jest na inwestycje o takim samym charakterze. W tej sytuacji, mając na uwadze treść przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy spełnieniu przez inwestora wymogów ustalonych w art. 32 ust. 4 powyższej ustawy organ wskazał, że nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego podjęta przez organ decyzja miałaby treść wyłącznie odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W związku z tym nie znaleziono merytorycznych podstaw do innej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej . Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Prokurator Okręgowy w K. i W.K. i K.K. . Prokurator Okręgowy w odwołaniu wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji obrazę art. 7, art. 80, art. 149 § 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: brak przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na braku oceny zebranego materiału dowodowego. Podniósł, także, że organ w ogóle nie rozpatrywał sprawy w oparciu o przesłanki z art. 151 § l k.p.a. Taki stan rzeczy jest konsekwencją braku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Stanowi to naruszenie przepisu art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania również co do przyczyn wznowienia, a nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli również W.K. i K.K. , wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Decyzja z dnia 10 lutego 2006 r. znak: [....] Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem ponieważ organ w ogóle nie rozpatrywał sprawy w oparciu o przesłanki z art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. Taki stan rzeczy jest konsekwencją braku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Stanowi to naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania również co do przyczyn wznowienia, a nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ponadto w decyzji organu I instancji nie uzasadniono twierdzenia, że przyczyną odmowy uchylenia decyzji stosownie do art. 146 § 2 k.p.a., było przyjęcie, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapadła by wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu odwoławczego twierdzenie, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapadła by wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej jest nieuzasadnione. Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji zaś, gdy nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Pismem z dnia [....] 2006 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A.K. i H.K. , zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie uzasadniał wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji Starosty B. z dnia 4 października 2001 r., naruszenie art. 146 § 2 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta B. nie mógł odmówić uchylenia decyzji, kiedy poglądy doktryny wskazują na taką możliwość. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia, że w wyniku wznowionego postępowania ze względu na treść aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego będzie musiała zapaść decyzja tożsama z decyzją pierwotną. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało by poważne straty po stronie skarżących oraz naruszyłoby zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych gdyż w chwili realizacji inwestycji nie spodziewali się że prawomocne decyzję pozwalające na realizację tej inwestycji okażą się błędne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r. sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć uczestnika. Postanowieniem z dnia 22 września 2010 r. postępowanie to zostało podjęte z udziałem następcy prawnego zmarłego uczestnika. Wskazać należy również, że w sprawie ze skargi A.K. i H.K. , W.K. i K.K. na decyzję Wojewody [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1811/09, i sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela prezentowane nim stanowisko. I tak stwierdzić należy, iż zaskarżona w rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody [....] została podpisana przez E.M. działającą z upoważnienia Wojewody, pełniącą funkcję Zastępcy Kierownika Oddziału Zamiejscowego w T. , pomimo iż zdaniem sądu osoba ta powinna być wyłączona z udziału w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z regulacją art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Wskazany w przytoczonym przepisie powód wyłączenia pracownika zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik złożył zeznania jako świadek (art. 83) lub został powołany w tej sprawie jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię (art. 84). Z przepisu art. 24 § 1 pkt 4 nie wynika natomiast wprost, czy wyłączeniu od udziału w sprawie podlega tylko pracownik, który był świadkiem lub biegłym w postępowaniu administracyjnym, czy także wtedy, gdy złożył zeznania jako świadek lub był biegłym w innym postępowaniu, dotyczącym sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Wydaje się, że jeżeli pracownik był biegłym lub świadkiem w postępowaniu cywilnym, karnym lub innym, a przedmiot tego postępowania był powiązany ze sprawą administracyjną, wówczas pracownik może podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 24 § 3 (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2010). Przepis art. 24 § 3 stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Jak wynika z akt sprawy II SA/Kr 1811/09 E.M. w charakterze świadka składała zeznania w postępowaniu przygotowawczym w sprawie Ds. 20/05/S tj. w sprawie przedmiotowo związanej z niniejszym postępowaniem. Okoliczność ta (wskazaną w skardze) potwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Z kopii wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia 18 lutego 2009 r. wynika także, iż E.M. została oskarżona, o to że w okresie od 11 lutego 2009 r. do 31 grudnia 2002 r. pełniąc funkcję Zastępcy Kierownika Wydziału Rozwoju Regionalnego [....] Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w T. i będąc funkcjonariuszem publicznym upoważnionym do podpisywania z upoważniania Wojewody decyzji administracyjnych w toku prowadzenia postępowania z wniosku A.K. i H.K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu i wjazdu gdzie zlokalizowano stację paliw płynnych nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku w zakresie poczynienia ustaleń, co do kręgu osób posiadających status strony postępowania, pomimo, iż wiedziała, że w/w zostali uznania za stronę postępowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku z wymienioną inwestycja. Ponadto w dniu 24 stycznia 2003 r. odmówiła K.K. wglądu do akt postępowania, informacji o wydanej decyzji oraz udzieliła błędnego pouczenia o 30 dniowym, a nie 14 dniowym terminie do zaskarżenia decyzji (...) działając w ten sposób na szkodę interesu prywatnego W. i K. K. oraz interesu publicznego polegającego na zaufaniu do organów administracji publicznej i zachowaniu autorytetu tych organów, tj. o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Sąd Rejonowy w T. nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II K 77/07 uznał oskarżoną E.M. za winną popełnienia czynu zarzucanego jej w akcie oskarżenia, stanowiącego występek z art. 231 § 1 k.k. W takiej sytuacji, mając na uwadze treść art. 24 § 3 k.p.a. ale także realizując zasady o których mowa w art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a bezpośredni przełożony powinien z urzędu wyłączyć E.M. , od udziału w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć należy, że przepis art. 24 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu bezstronnego i prowadzonego w sposób zgodny z prawem postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył sąd we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 26 lutego 2010 r. "ranga instytucji wyłączenia i jej znaczenie w postępowaniu administracyjnym podkreślone zostały przez ustawodawcę w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym jako jedną z przesłanek uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. trybu wznowienia postępowania wskazana została sytuacja, polegająca na tym, że decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27." Należy też zwrócić uwagę, że kategoryczny i szczegółowy sposób uregulowania tej instytucji ma na celu zrównoważenie - poprzez zapewnienie bezstronności administracji publicznej - władczej pozycji organu i niejako słabszej pozycji stron oraz uczestników postępowania (por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, Komentarz, Kraków 1937). Organ odwoławczy przystępując do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinien zatem uwzględnić regulację przepisu art. 24 § 3 k.p.a. Dla realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jak również pogłębienia zaufania obywateli co do bezstronności organów Państwa (art. 8 k.p.a.), w ocenie sądu, wskazane jest zatem wyłączenie z urzędu pracownika E.M. od udziału w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.