II SA/Bd 1378/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [..] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz[...], działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 7 ust.1, ust.2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił E. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem organu z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie przez osobę, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia i ta negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądziła w niniejszej sprawie o przeszkodzie w uzyskaniu prawa do świadczenia. E. S. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, jest ona dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008/6/107, Dz. U. z 2008 r., Nr 138, poz. 872), zgodnie z którym art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Rz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którą to wykładnię należy odnieść do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy jako uwzględniającej konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Zdaniem organu odwoławczego świadczenie pielęgnacyjne w odróżnieniu od zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, w związku z tym muszą być spełnione dwie przesłanki; po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nic budzi wątpliwości, albowiem S. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, po drugie zaś opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Podniesiono, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego musi być bezrobotnym z własnego wyboru, a nie bezrobotnym nie z własnej woli, który samodzielnie nie jest w stanie poradzić sobie z niekorzystną sytuacją na rynku pracy - musi bowiem wykazać związek między zatrudnieniem, które istniało, a rezygnacją z tego zatrudnienia. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych; świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego zatrudnienia). Brak perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w prosty sposób pozbawia osobę sprawującą tę opiekę uprawnienia do wynagrodzenia za pracę i niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. W świetle powyższych rozważań należy organ odwoławczy stwierdził, że E. S. nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania tegoż zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi S. S., ponieważ z załączonego do akt sprawy oświadczenia E. S. wynika, że nie pracuje zawodowo i nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w W. W skardze do skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. S. podniosła, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, podobnie jak decyzja organu I instancji, są dla niej krzywdzące. Wskazała, że jej mąż S. S. jest osobą ciężko chorą, wymagająca ciągłej opieki i tę opiekę skarżąca mu zapewnia, co uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia Skarżąca wniosła o kontrolę prawną ww. decyzji, a w konsekwencji ich uchylenie w całości oraz uwzględnienie wniosku skarżącej z dnia 21 września 2010r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym korespondował zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ cytowanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższa regulacja związana była z faktem, że – zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego niżej k.r.io.) – obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.i.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc – z tą chwilą – obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który – z mocy art. 27 k.r.i.o. – miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Powyższe wskazuje zatem, że oba omawiane przepisy są (a raczej były) ze sobą powiązane. O ile jednak, zrozumienie treści tych przepisów poprzednio nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, musi być dokonywane przy zastosowaniu wykładni. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku, przepisem art. 1 pkt 8 lit. a/ ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie przewidywał już, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Nowela ta jednak nie zmieniła (uchyliła) natomiast przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ omawianej ustawy. Aktualnie zatem powstała swego rodzaju sytuacja polegająca na tym, że interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ww. ustawy albo przeprowadzi się wykładnię tych przepisów czysto gramatyczną, ale niezgodną z zasadą równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą to wykładnią, przepis art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, albo zostanie zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl takiej wykładni świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia, a takie właśnie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć bowiem wypada, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło od dnia 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasiłek stały, przewidziany w art. 27 ust. 1, 2, 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), które to przepisy wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemożliwiają one nabycie prawa do zasiłku stałego osobie "zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny". W związku z powyższym powtórzenie obecnie, w obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych, normy prawnej, której niekonstytucyjność została poprzednio stwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który na skutek wydania ww. wyroku ukształtował w odpowiedni sposób stan prawny, pozwala aktualnie na dokonanie wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 K.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że- jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107)- orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, LEX nr 518238). Dokonując wykładni wspomnianych przepisów zwrócić także trzeba uwagę, że w powołanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., w części końcowej uzasadnienia wyroku, Trybunał wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi na zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej tą końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Ponadto zwrócić należy uwagę, że art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami) stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż matka i ojciec) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednakże z uwagi na brak ustaleń w tym zakresie nie ma możliwości dokonania oceny, czy stanowisko organu w tej kwestii jest słuszne. Kolegium nie przeprowadziło bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń, przyjmując na podstawie załączonego do akt sprawy oświadczenia E. S., z którego wynika, że nie pracuje zawodowo, iż w przypadku skarżącej nie można przyjąć, aby zrezygnowała z możliwości zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Stanowisko to jest dowolne i nie poparte żadnymi innymi wiarygodnymi dowodami, bowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie przeprowadzały w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim zarzucić organowi, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby rozstrzygnąć zasadność zarzutów skarżącej. Organ odwoławczy przyjmując, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, oparł się na wybiórczo przeprowadzonym dowodzie, nie prowadząc w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Stanowiska takiego nie można zaakceptować zanim organ nie poczyni w tym zakresie odpowiednich ustaleń faktycznych. Formułując przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia oraz zawarł wymóg, aby zrezygnowały one z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego koniecznym jest w każdej sprawie ustalenie, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz, czy niepodejmowanie pracy ma związek przyczynowy ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. wobec dowolności poczynionych w związku tym ustaleń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem ustalić przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, z jakich powodów nie podejmuje pracy zarobkowej. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń będzie można ocenić, czy skarżąca spełniła przesłanki do nabycia przedmiotowego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.