II SA/Bk 914/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu R.Sp. zo.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądzić od Wojewody P. na rzecz skarżącego R. Sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek R. Sp. z o.o. w B. (zwanej: "Spółką"), zmieniony w zakresie nazwy i doprecyzowany w zakresie lokalizacji zamierzenia budowlanego w dniu [...] maja 2017 r. i w dniu [...] kwietnia 2017 r., o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z trzema tymczasowymi zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3, z doziemną i wewnętrzną instalacją gazową na działce o nr ewid. gr. [...] w rejonie ul. [...] w B. Do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor dołączył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], cztery egzemplarze projektu budowlanego, decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...] wydaną przez Prezydenta Miasta B. przenoszącą na Spółkę decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...] oraz decyzję z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r, nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę wnioskowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 i ust. 3, a następnie podniósł, że nie stwierdził naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej: "P.b."). Organ zaznaczył, że wraz z wnioskiem zostały przedłożone, aktualne na dzień sporządzenia projektu, zaświadczenia projektantów biorących udział przy sporządzeniu projektu, potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, co spełnia wymóg art. 20 ust. 4 P.b. Wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., jak również został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ I instancji podniósł, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny "G" został zlokalizowany w odległości min. 4,68 m do max. 5,12 m (ścianą bez otworów okiennych) od granicy działki o nr ewid. gruntu [...], natomiast budynek "I" w odległości od min. 5,12 m do max. 5,64 m (ścianą bez otworów okiennych) od granicy z działką [...], co spełnia wymagania § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego: "rozporządzeniem"). Organ mając na uwadze § 13 rozporządzenia wskazał, że biorąc pod uwagę ewentualną przyszłą budowę budynku na działce o nr ewid. gr. [...], zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia najwyższa krawędź przesłaniania projektowanego budynku wynosi 9,08 m, przy jej odległości pomniejszonej o wysięg okapu wynoszącej 8,82 m od okien hipotetycznego budynku na tej działce. Z tego wynika, że aby zapewnić prawidłowe nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mogącym powstać na działce [...], tj. sytuowanym ścianą z otworami okiennymi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości 4,0 m od granicy z działką inwestycji, tj. zgodnie z § 12 rozporządzenia dolne krawędzie okien tych pomieszczeń, nie będą mogły znaleźć się na dowolnej wysokości, gdyż wysokość przesłaniania budynku projektowanego będzie większa niż odległość pomiędzy budynkiem projektowanym na działce [...], a budynkiem będącym przedmiotem inwestycji. Zdaniem organu, projektowana inwestycja może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie działki o nr ewid. gruntu [...] i dlatego działka ta została objęta obszarem oddziaływania, o którym mowa a art. 3 pkt 20 P.b. Organ stwierdził, że w związku z tym, iż aktualnie toczy się postępowanie dotyczące inwestycji na działce nr [...], inwestycja będąca przedmiotem niniejszego wniosku nie ma na nią wpływu, w świetle wymogu § 13 rozporządzenia, gdyż ściana projektowanego budynku na dz. [...], zwrócona w stronę działki inwestycji, jest ścianą pełną - bez otworów okiennych i drzwiowych. Następnie organ I instancji podniósł, że projektowany budynek "G" został zlokalizowany ścianą niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w odległości minimalnej 4,68 m od granicy działki o nr ewid. gruntu [...]. W związku z powyższym, w przypadku hipotetycznej zabudowy działki sąsiedniej o nr [...] w odległości 3 m od granicy z działką inwestycji, tj. zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia będzie należało wykonywać ścianę projektowanego budynku (zwróconą w kierunku działki inwestycji) na działce [...], sytuowanego w odległości mniejszej niż 8 m od budynku będącego przedmiotem postępowania, jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. W odniesieniu do działki [...], projektowany budynek "I", zdaniem organu, nie ma wpływu na jej zagospodarowanie, w świetle wymogu § 271 rozporządzenia, gdyż zaprojektowany został w minimalnej odległości od tej granicy wynoszącej 5,12 m, a więc w przypadku realizacji w odległości 3 m od granicy działki inwestycji budynku na nieruchomości [...], odległość między budynkami będzie większa niż 8 m, tj. zgodna z § 271 rozporządzenia. Prezydent Miasta B. zaznaczył również, że projektowane trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, będą miały zapewnioną wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ze studni. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zaprojektowano tymczasowe studnie w odległości 5,00 m (licząc od osi studni) od granicy nieruchomości sąsiednich o nr ewid. gr. [...]., a także w odległości 7,8 m od granicy z działką o nr [...] i w odległości 5,8 m od granicy z działką [...] Ponadto zgodnie z przepisem § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, zaprojektowano tymczasowe zbiorniki szczelne o poj. 10 m w odległości 2,00 m od granicy nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. gr. [...] i w odległości ponad 5 m od granicy z działką [...] oraz ok. 9 m od granicy z działką [...]. Ponadto w odległości co najmniej 5 m od pokrywy projektowanego tymczasowego zbiornika szczelnego nie znajdują się okna i drzwi zewnętrzne do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zgodnie z wymogiem przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Organ podniósł również, że § 31 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi, że odległość studni dostarczające wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 15 m do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń. Organ wskazał, że obecnie nie ma możliwości przyłączenia uzbrojenia działki inwestycji i działek sąsiednich do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W związku z tym lokalizacja projektowanych tymczasowych zbiorników szczelnych na nieczystości płynne na działce inwestycji o nr [...] może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu działek o nr [...] przy sytuowaniu na nich studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Jednocześnie wzajemna odległość przedmiotowych elementów infrastruktury technicznej objętych wnioskiem spełnia wskazany wymóg rozporządzenia w obrębie działki inwestycji. Pomimo, że studnie nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, to biorąc pod uwagę, iż będą one niezbędne do zrealizowania w celu zapewnia możliwości funkcjonowania budynków tut. organ przeanalizował ich oddziaływanie na działki sąsiednie i stwierdził, iż, ich usytuowanie w świetle przytoczonego wyżej wymogu § 31 ust. 1 pkt. 3, będzie miało wpływ na usytuowanie na działkach [...] np. zbiorników szczelnych na nieczystości ciekłe, z uwagi na konieczność zachowania między nimi 15 m. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z gminnej drogi publicznej ul. [...] (gmina J.) przez działki [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. W związku z powyższym organ ustalił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje działkę inwestycji o nr ewid. gruntu [...] oraz działki sąsiednie o nr ewid. gruntu [...], a także działki o nr ewid. gr. [...] położone w gminie J., obręb [...]- S., z uwagi na możliwość wprowadzenia ograniczenia w ich zagospodarowaniu w związku z wymaganiami § 31 rozporządzenia, co zostało opisane powyżej. Dodatkowo obszarem oddziaływania objęto działki nr [...] z uwagi na przewidzianą przez te działki obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji. Działka o nr [...] została dodatkowo objęta obszarem oddziaływania ze względu na oddziaływanie projektowanej inwestycji, w świetle wymogu § 271 rozporządzenia. Od powyższej decyzji do Wojewody P. odwołanie wniósł A. M., współwłaściciel działek o nr ewid. gr. [...] sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Zdaniem ww. lokalizacja studni będzie miała negatywne oddziaływanie na działki o nr ewid. [...] i wprowadzi ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Odwołujący zażądał ustalenia lokalizacji studni w taki sposób, aby wskazana lokalizacja nie oddziaływała negatywnie na jego działki. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylił powyżej opisaną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 P.b., poprzez brak zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta B. (pkt 4) wynika, że obsługa komunikacyjna dla nieruchomości inwestycyjnej do gminnej drogi publicznej ul. [...] odbywać się ma przez działki o nr ewid. gr. [...] na zasadzie współwłasności. Jak wynika z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy organu l instancji, działki o nr ewid. [...] stanowią współwłasność właścicieli działek znajdujących się w ich sąsiedztwie. W myśl zapisów ksiąg wieczystych o nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o nr ewid. gr. [...] ustanowiona została nieodpłatna służebność gruntowa, na czas nieokreślony, polegająca na prawie przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia wszelkich elementów infrastruktury technicznej terenu przez działki o nr ewid. [...] Wojewoda podniósł, że z analizy materiału dowodowego wynika, że działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] będąca własnością D. R. posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez nieruchomości gruntowe o nr ewid. [...], których współwłaścicielem jest także D. R. Wskazał, że skoro dla każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...] ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu przez ww. działki o nr ewid. gr. [...], to prawo przyjścia i przechodu przysługuje jedynie D. R. -jako właścicielce nieruchomości oraz innym właścicielom działek o nr ewid. gr [...]. Natomiast z zapisów ww. ksiąg wieczystych nie wynika, aby takie prawo przysługiwało Spółce, która jako tytuł do nieruchomości wskazuje stosunek zobowiązaniowy. W związku z powyższym organ odwoławczy podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji winien zebrać dodatkowy materiał i ustalić, czy Inwestorowi, który nie jest właścicielem nieruchomości o nr ewid. gr. [...] przysługuje takie samo prawo do korzystania z ww. służebności przejścia i przejazdu, jakie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi działki o nr ewid. [...]. Ponadto zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta B. nie zbadał dość wnikliwie prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy brak jest umowy najmu działki inwestycyjnej zawartej pomiędzy właścicielką nieruchomości a Inwestorem. Stąd też organ II instancji wskazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji rzetelnie przyjrzał się złożonemu przez Inwestora oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wskazanemu w nim stosunkowi zobowiązaniowemu do nieruchomości inwestycyjnej, z uwzględnieniem faktu władania tą nieruchomością przez osobę niebędącą Inwestorem (D. R.). Organ odwoławczy podniósł również, że pomimo, iż w części graficznej projektu zagospodarowania terenu projektant wskazał lokalizację planowanych zbiorników szczelnych, które będą stwarzały obszar ograniczonego użytkowania nieruchomości, to jednak nie określił w sposób graficzny zasięgu tych uciążliwości i obszaru oddziaływania tych zbiorników na nieruchomości sąsiednie ani na planowane na terenie inwestycji studnie dostarczające projektowanym budynkom wodę zdatną do spożycia. Ponadto wskazał, że z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 17) oraz z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że pobór wody dla planowanej inwestycji odbywać się będzie lokalnie ze studni będącej poza procedurą. W żadnej części przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego projektant nie zawarł informacji jakiego rodzaju studnie i do jakiej głębokości odwierty przewiduje się w celu zapewnienia projektowanym budynkom mieszkalnym dostępu do wody zdatnej do spożycia przez ludzi. Brak powyższych informacji uniemożliwia organowi architektoniczne - budowlanemu sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z art. 35 ust. 1P.b., w tym kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji winien wyjaśnić, w jaki sposób przewiduje się podłączenie projektowanej doziemnej instalacji wodociągowej ze studniami będącymi poza procedurą. Z załączonego do projektu budowlanego profilu części doziemnej instalacji wodociągowej wynika, że integralną częścią kończącą projektowaną instalację wodociągową będzie studnia, nie objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Projektowane instalacje doziemne o długości określonej w projekcie budowlanym, zakończone planowanymi ujęciami wody jednoznacznie wskazują na lokalizację studni. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka złożyła "skargę" do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej organ nie wskazał dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Spółka podniosła, że z § 31 ust. rozporządzenia wynika, że odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: 1) do granicy działki - 5 m. Odległość ta jest zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu (str. 12 projektu budowlanego). Dodatkowo na str. 105 projektu przedstawiony jest profil instalacji wodnej części doziemnej. Tymczasem Wojewoda P. nie dostrzegł tego przy analizie materiału projektowego, wynikiem czego było nakazanie organowi I instancji wyjaśnienie w jaki sposób przewiduje się podłączenie projektowanej instalacji wodociągowej ze studniami będącymi poza procedurą. Ponadto wskazał, że Wojewoda P. żądając podania jakiego rodzaju studnie i do jakiej głębokości odwierty przewiduje się w celu zapewnienia projektowanym budynkom mieszkalnym dostępu do wody zdatnej do spożycia przez ludzi narusza moje zagwarantowane już prawo do budowy studni do 30 m bez zezwolenia (art. 124 pkt 5 Prawa wodnego). Budowa takich studni nie podlega żadnym zgłoszeniom ani uzgodnieniom. Żądanie Wojewody P. jest więc bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Zezwolenie nie jest wymagane również w przypadku tzw. zwykłego korzystania z wody. Nadmieniła również, że organ odwoławczy pominął fakt, że budowa tymczasowych szczelnych zbiorników możliwa jest na działkach, które nie mają możliwości podłączenia do kanalizacji, natomiast działki A. M. o nr geod. [...] oraz [...] graniczą z działką o nr geod. [...], będącą pasem drogowym, w której znajduje się infrastruktura kanalizacji sanitarnej, do której mogą być podłączone wskazane działki A. M. Działka o nr geod. [...] jest pasem o szerokości 2,5 metra przeznaczonym najprawdopodobniej na drogę, na której budowa tymczasowego zbiornika szczelnego jest niemożliwa. Poza tym strona skarżąca podniosła, że bezzasadne jest stanowisko Wojewody, że organ I instancji nie dość wnikliwe zbadał prawo Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że w aktach sprawy brak jest umowy najmu działki inwestycyjnej zawartej pomiędzy właścicielką nieruchomości a Inwestorem. Wyjaśnił, że na dzień składania wniosku posiadał zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz przedwstępną umowę sprzedaży tej nieruchomości. Dodatkowo w dniu [...] września 2017 r. Spółka podpisała z D. R. dodatkowo umowę użyczenia nieruchomości [...] oraz [...] na czas budowy. Spółka wskazała także, że organ odwoławczy zarzucił jej brak prawa do korzystania z drogi prywatnej - działki o nr geod. [...]. Wyjaśnił, że decyzja nr [...] dotyczy budowy trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce [...]. Sprawa dostępu do drogi publicznej była badana przez Urząd Miejski w B. na etapie wniosku o warunkach zabudowy, złożonego przez D. R. Ww. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy nr [...], którą następnie przeniosła na Spółkę. Skarżąca otrzymała decyzję o warunkach zabudowy nr [...] i ww. decyzja jest ostateczna i nie wymaga dalszego badania. Stąd też żądanie przez Wojewodę P. dodatkowych dokumentów w tym zakresie jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej: "CBOSA"). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę wnioskowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Prezydent Miasta B. stwierdził m.in., że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z gminnej drogi publicznej ul. [...] (gmina J.) przez działki [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto zaznaczył, że projektowane trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, będą miały zapewnioną wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ze studni. Wskazał również, że zaprojektowano tymczasowe zbiorniki szczelne o poj. 10 m w odległości 2,00 m od granicy nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. gr. [...] w odległości ponad 5 m od granicy z działką [...] oraz ok. 9 m od granicy z działką nr [...]. Organ podniósł, że pomimo, iż studnie nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, to biorąc pod uwagę, iż będą one niezbędne do zrealizowania w celu zapewnia możliwości funkcjonowania budynków, to przeanalizował ich oddziaływanie na działki sąsiednie i stwierdził, iż ich usytuowanie w świetle przytoczonego wyżej wymogu § 31 ust. 1 pkt. 3, będzie miało wpływ na usytuowanie na działkach [...] np. zbiorników szczelnych na nieczystości ciekłe, z uwagi na konieczność zachowania między nimi 15 m. Natomiast organ II instancji analizując materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji stwierdził, że organ I instancji nie zbadał dość wnikliwie prawa Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest umowy najmu działki inwestycyjnej zawartej pomiędzy właścicielką nieruchomości a Spółką (Inwestorem). Wskazał, że działka inwestycyjna o nr [...] będąca własnością D. R. posiada dostęp do drogi publicznej, przez nieruchomości gruntowe o nr [...], których współwłaścicielem jest także D. R. oraz, że z zapisów ksiąg wieczystych nie wynika, aby ustanowiona dla D. R. służebność przejazdu i przechodu przez działki o nr ewid. gr [...], przysługiwała również Spółce, która jako tytuł do nieruchomości wskazuje stosunek zobowiązaniowy. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że pomimo, iż w części graficznej projektu zagospodarowania terenu projektant wskazał lokalizację planowanych zbiorników szczelnych, które będą stwarzały obszar ograniczonego użytkowania nieruchomości, to jednak nie określił w sposób graficzny zasięgu tych uciążliwości i obszaru oddziaływania tych zbiorników na nieruchomości sąsiednie ani na planowane na terenie inwestycji studnie dostarczające projektowanym budynkom wodę zdatną do spożycia. Zarzucił też organowi I instancji niewyjaśnienie, w jaki sposób przewiduje się podłączenie projektowanej doziemnej instalacji wodociągowej ze studniami będącymi poza procedurą W konsekwencji Wojewoda P. stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 P.b., poprzez brak zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Wojewody P. jest nieprawidłowe, a zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. są zasadne. Podejmując w tych okolicznościach rozstrzygnięcie kasacyjne, kierujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji Wojewoda, uchylił się od takiego rozstrzygnięcia sprawy, które było możliwe i uzasadnione w ustalonym przez ten organ stanie faktycznym. Po pierwsze organ I instancji wskazał, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z gminnej drogi publicznej ul. [...] (gmina J.) przez działki [...] zgodnie z decyzją o ustaleniu warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (2 x 3 budynki) na działkach o nr geod. [...] (obręb [...]) położonych w rejonie ul. [...] w B. wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Również z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] przeniesiono ww. decyzję o warunkach zabudowy z poprzedniego inwestora D. R. na rzecz nowego Inwestora (skarżącej Spółki). Zatem kwestia dostępu do drogi publicznej wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak słusznie zauważył Wojewoda, D. R. ma ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu przez działki o nr ewid. gr [...]. Na dzień składania wniosku Spółka posiadała zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz przedwstępną umowę sprzedaży. W tym miejscu należy wyjaśnić, że służebność gruntowa jest związana z prawem do gruntu. Z zapisów zaś ksiąg wieczystych o nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o nr ewid. gr. [...] ustanowiona została nieodpłatna służebność gruntowa, na czas nieokreślony, polegająca na prawie przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia wszelkich elementów infrastruktury technicznej terenu przez działki o nr ewid. [...]. Sposób zaś wykonywania służebności nie należy do sprawy administracyjnej, lecz jest kwestią z zakresu prawa cywilnego. Jeżeli inwestor, mimo ustanowienia służebności, narusza jej postanowienia, to zainteresowanym przysługuje ochrona prawna, ale nie w postępowaniu administracyjnym. Odnośnie braku umowy najmu działki inwestycyjnej zawartej pomiędzy właścicielką nieruchomości a Spółką (Inwestorem), to Sąd pragnie podkreślić, że ustawodawca zliberalizował obowiązki inwestora, bowiem obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zastąpił istniejący uprzednio wymóg złożenia stosownych dokumentów potwierdzających to prawo. W obecnym stanie prawnym zatem inwestor nie musi przedkładać dokumentów, np. aktu notarialnego, wypisu z księgi wieczystej itp., a składa oświadczenie mające (w sytuacji niezgodności z rzeczywistością) z mocy ustawy skutek w postaci odpowiedzialności karnej za fałszywą treść. Nie oznacza to jednak, że organ jest pozbawiony możliwości weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia. Stąd też twierdzenia Wojewody, że organ I instancji nie zbadał dość wnikliwie prawa Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało uznać za bezzasadne. Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości w tym zakresie, to na etapie postępowania odwoławczego, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., miał prawo przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ocenie Sądu, nie mogło być też powodem wydania decyzji kasacyjnej nieokreślenie w sposób graficzny przez organ I instancji zasięgu uciążliwości i obszarów oddziaływania zbiorników szczelnych na nieruchomości sąsiednie na planowane na terenie inwestycji studnie dostarczające projektowanym budynkom wodę zdatną do spożycia oraz fakt, iż organ I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób przewiduje się podłączenie projektowanej doziemnej instalacji wodociągowej ze studniami będącymi poza procedurą. W ocenie Sądu, jeżeli kwestia nieokreślenia przez organ I instancji w sposób graficzny zasięgu uciążliwości studni na działki sąsiednie budziła wątpliwości Wojewody, to mógł on na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Ponadto, jak słusznie podniósł Skarżący z § 31 ust. rozporządzenia wynika, że odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: 1) do granicy działki - 5 m. Odległość ta jest zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu (str. 12 projektu budowlanego). Dodatkowo na str. 105 projektu przedstawiony jest profil instalacji wodnej części doziemnej. Tymczasem Wojewoda P. nie dostrzegł tego przy analizie materiału projektowego, wynikiem czego było nakazanie organowi I instancji wyjaśnienie w jaki sposób przewiduje się podłączenie projektowanej instalacji wodociągowej ze studniami będącymi poza procedurą. Poza tym, jak słusznie wskazał Skarżący, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu posiadania prawa do budowy studni do 30 m bez zezwolenia. Mając powyższe Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Poza tym organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeanalizował w ogóle kwestii, czy przy dokonanej przez siebie ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też ewentualnie art. 136 k.p.a. Samo powołanie w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. jest niewystarczające. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, nie można bowiem przyjąć aby przeprowadzone przez organ I instancji było dotknięte brakiem ustalenia istotnych okoliczności sprawy, których uzupełnienie przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania o której mowa w art. 15 k.p.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda P. weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.