II GSK 617/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2312/22 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 142/06/2022/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. J. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. (dalej "skarżący") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "skarżący kasacyjnie") z 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 28 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddziału w Krakowie Inspektorat Kraków-Pogórze (dalej "ZUS") z wnioskiem o wydanie decyzji o okresach ubezpieczenia jako wspólnika spółki jawnej. Pismem z 13 stycznia 2022 r. ZUS zwrócił się do Prezesa NFZ (działającego poprzez Małopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia) z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie okresów podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, wskazując, że był on wspólnikiem spółki jawnej od co najmniej 30 stycznia 2003 r. do 9 lutego 2021., przy czym spółka, wedle danych z Krajowego Rejestru Sądowego: zawiesiła wykonywanie działalności 1 czerwca 2014 r., wznowiła wykonywanie działalności 1 czerwca 2016 r., zawiesiła wykonywanie działalności 2 lutego 2017 r., wznowiła wykonywanie działalności 31 stycznia 2019 r., zawiesiła wykonywanie działalności 1 lutego 2019 r., wznowiła wykonywanie działalności 28 stycznia 2021 r., a 10 lutego 2021 r. została wykreślona z rejestru KRS. Wobec powyższego, ZUS wniósł o ustalenie, czy skarżący w dniach/okresach wznowienia działalności spółki jawnej powinien podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik. Decyzją z 20 czerwca 2022 r. Prezes NFZ stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego jako wspólnika spółki jawnej w okresach: od 1 czerwca 2016 r. do 1 lutego 2017 r. oraz w dniu 31 stycznia 2019 r., wskazując, że okresy te odpowiadają okresom wznowienia wykonywania działalności spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolowanym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ niezasadnie pominął kwestię faktycznego wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej i osiągania przychodów z jej tytułu, a uznanie, że skarżący podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik spółki jawnej bez ustalenia w jakim okresie skarżący faktycznie osiągał przychody z tytułu prowadzonej działalności narusza obowiązujące przepisy. Skarżący w toku postępowania oraz w skardze podkreślał bowiem, że działalność spółki od 1 czerwca 2014 r. do dnia jej likwidacji była faktycznie zawieszona i w tym okresie – obejmującym okresy wskazane w zaskarżonej decyzji – spółka nie prowadziła działalności gospodarczej, a organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niniejszej sprawie. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi, celem uzupełnienia postępowania dowodowego. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał m. in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "ppsa"). II Skargę kasacyjną wniósł Prezes NFZ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (w brzmieniu na datę stwierdzonego podlegania ubezpieczeniu), tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 4 oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej "usus") oraz art. 82 ust. 5 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach") przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie poprzez przyjęcie, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlega wspólnik spółki jawnej tylko w przypadku, gdy spółka ta "faktycznie" prowadzi działalność gospodarczą i osiąga przychody, podczas gdy wspólnik spółki jawnej podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z racji posiadania samego statusu wspólnika spółki jawnej, z wyłączeniem okresu gdy spółka dokonała zgodnie z przepisami prawa zawieszenia działalności. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "kpa"), art. 75 § 1 kpa oraz art. 77 § 1-4 kpa w zw. z art. 76 § 1 i 2 kpa oraz art. 78 § 1 i art. 78 § 2 kpa przez nakazanie organowi czynienie ustaleń w kwestii "faktycznego wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej i osiągania przychodów z tytułu jej prowadzenia", "czy spółka prowadziła działalność gospodarczą w okresie od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia likwidacji w dniu 20 stycznia 2021 r." (tj. m.in. przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – wspólników spółki), chociaż wszystkie ww. okoliczności dotyczą okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji chociaż była ona zgodna z przepisami prawa materialnego i skarga powinna być oddalona. W oparciu o powyższe Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w tym zakresie, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 185 § 1 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego kosztów postępowania spowodowanego ww. skargą kasacyjną według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, pismem z 23 czerwca 2026 r. skarżący podtrzymał wszystkie wnioski, zarzuty, twierdzenia i stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, którym uwzględniono skargę skarżącego na decyzję Prezesa NFZ w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący kasacyjnie organ kontrolowanemu wyrokowi zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zmierzając za ich pośrednictwem do wykazania jako błędnego stanowiska Sądu I instancji, który dokonując wykładni stosownych norm prawa materialnego, wskazał, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlega wspólnik spółki jawnej tylko w sytuacji, w której wykazane zostanie osiąganie przezeń przychodów w związku z działalnością spółki. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, do stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego wystarczył sam fakt bycia wspólnikiem spółki jawnej - poza okresami dokonanego zgodnie z prawem zawieszenia jej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w tym przedmiocie. Wskazać należy, że według art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą, podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie ustawy Prawo przedsiębiorców. Powołana ustawa w art. 5 pkt 21 stanowi, że osoba prowadząca działalność pozarolniczą, to osoba, o której mowa w art. 8 ust. 6 usus, a więc m. in. wspólnik spółki jawnej (art. 8 ust. 6 pkt 4 tej ustawy). Ten przepis, w brzmieniu obejmującym wspólnika spółki jawnej został wprowadzony do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2003 r., na mocy art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. Nr 241 poz. 2074). W myśl art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1621), wynikało, że obowiązkowi ubezpieczenia podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 211/23, odnoszącym się do tożsamego z zaistniałym w przedmiotowej sprawie problemu, jeszcze przed nowelizacją z 2021 r. w orzecznictwie wskazywano, że wspólnicy spółki jawnej nie są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą (w rozumieniu art. 8 ust. 6 pkt 1 usus), zatem członkostwo w spółce jawnej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej i jej wspólnicy nie podlegają ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Wspólnik spółki jawnej podlega zatem ubezpieczeniom społecznym, choćby spółka nie prowadziła działalności gospodarczej. Sąd Najwyższy na tle spraw dotyczących wspólnika jednoosobowej spółki z o.o., wymienionego w art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obok wspólnika spółki jawnej (por. wyroki SN z: 3 marca 2020 r., sygn. akt II UK 295/18, OSNP 2021 Nr 4, poz. 43; 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I USKP 1/21, OSNP 2021 Nr 12, poz. 136; 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I UK 337/19; LEX nr 3054462), przyjął, że wspólnik jednoosobowej spółki z o.o. podlega ubezpieczeniom społecznym, choćby spółka nie prowadziła działalności gospodarczej (art. 8 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 usus). Wywodził, że ustawa ta nawiązuje do definicji działalności gospodarczej tylko w art. 8 ust. 6 pkt 1, a w pozostałych punktach tego przepisu odnosi się do osób prowadzących działalność w różnych formach organizacyjno-prawnych, z których nie wszystkie wykonują działalność gospodarczą sensu stricto. O objęciu ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi wspólników spółek, o których stanowi art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy, decyduje więc prowadzenie przez nich działalności pozarolniczej, której zakres pojęciowy nie pokrywa się ściśle z definicjami działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika, że samo posiadanie statusu wspólnika spółki wymienionej w tym przepisie decyduje o podleganiu ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Ponieważ ubezpieczeniowy status wszystkich wspólników spółek, w tym wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, regulują te same przepisy, nie ma wątpliwości, że przywołane stanowisko jest również adekwatne w odniesieniu do wspólników spółki jawnej - tym bardziej, że wynika ono wprost z brzmienia art. 8 ust. 6 pkt 4 usus. Tym samym, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym judykacie, tak przed nowelizacją z 2021 r., jak i aktualnie przyjmuje się, że wspólnik spółki jawnej objęty jest obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego bez względu na fakt prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem obowiązek ubezpieczenia wspólnika spółki jawnej powiązany jest jedynie z posiadaniem przez niego takiego statusu prawnego, nie zaś z prowadzeniem działalności gospodarczej. Posiadanie statusu wspólnika spółki jawnej, już od momentu wpisu do KRS, rodzi obowiązek ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Co również znamienne, w kontekście podniesionego zarzutu, jak i wykładni dokonanej przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 229/23, wskazał, że podstawy do zalecanych przez WSA ustaleń nie dawał także art. 82 ustawy o świadczeniach, czy to ust. 1 (stanowiący, że o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z każdego tytułu odrębnie, jeżeli ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ww. aktu) ani ust. 5 pkt 3 (stanowiący, że rodzajami działalności jest m.in. działalność gospodarcza prowadzona w formie spółki jawnej), jako że przepis art. 82 znajduje się w Rozdziale 2 Składki na ubezpieczenie zdrowotne Działu IV Zasady podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu ustawy o świadczeniach. Należy zauważyć, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, w tym w art. 66, został określony też w Dziale IV, ale w Rozdziale 1 ustawy o świadczeniach, co jednoznacznie wskazuje, że przepisy każdego z powołanych rozdziałów regulują inne etapy ustalania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Potwierdza to chociażby regulacja art. 79 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w którym zapisano, że składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 9% podstawy wymiaru składki, z zastrzeżeniem art. 79a, art. 80, art. 82 i art. 242, a w art. 79a ust. 1 tego aktu zawarto regulację co do wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących działalność pozarolniczą, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, 3, 4 i 5 usus oraz w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, opłacających podatek dochodowy na zasadach określonych w art. 30c ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (por. wyrok NSA z 26 lipca 2024r., sygn. akt II GSK 2149/23). Wobec powyższego należy zauważyć, że przepis art. 82 ustawy o świadczeniach nie miał zastosowania przy ustalaniu, czy strona jako wspólnik spółki jawnej podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a będzie stosowany przy ustalaniu składki z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Co istotne, tak zaprezentowana wykładnia dotycząca podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez wspólnika spółki jawnej jest jednolicie afirmowana w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1349/22, z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt 1206/25, z 20 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK II GSK 857/22, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 15/25 oraz II GSK 6/25; z 25 czerwca 2025r., sygn. akt II GSK 222/25). Powołany natomiast w piśmie skarżącego z 23 czerwca 2026 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1303/24, nie odnosił się do wspólnika spółki jawnej, lecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes NFZ zasadnie wywodzi w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wiążąc zasadność stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez wspólnika spółki jawnej z kwestią uzyskiwania przezeń przychodów z tego tytułu. Konsekwencją dokonania błędnej wykładni przez Sąd I instancji było również naruszenie przepisów postępowania, zasadnie podnoszone w wywiedzionej skardze kasacyjnej, w postaci zobowiązania organu do dokonania dodatkowych ustaleń dotyczących uzyskiwania przychodów przez skarżącego z tytułu bycia wspólnikiem spółki jawnej, bowiem są to okoliczności irrelewantne do oceny prawidłowości wydanej przez Prezesa NFZ decyzji. Z powyższych względów, wyrok Sądu I instancji, wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, podlegał uchyleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, w świetle poczynionych wyżej uwag, istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, rozpoznał skargę skarżącego i oddalił ją wobec stwierdzenia, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja odpowiada prawu. Zasadnie bowiem Prezes NFZ przyjął, jak zostało to wykazane wyżej, że w okresach, w których zgodnie z przepisami prawa działalność spółki jawnej nie została zawieszona, a więc nie miała miejsca okoliczność wyłączająca wskazana w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik spółki jawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Prezesa NFZ, który, odnosząc się do przywoływanych przez skarżącego w skardze do Sądu I instancji okoliczności dot. nieprawidłowości dat zawieszenia i wznawiania działalności spółki ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak i formułowanych w tym przedmiocie zarzutów, w tym do wydanego w toku administracyjnego postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodów, wskazał, że pozostają one bez związku z prawidłowością rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, jako że w okresach wskazanych w decyzji spółka nie miała zawieszonej zgodnie z prawem działalności, co dawało organowi podstawy do przyjęcia, że spółka w okresach pomiędzy ujawnionym w Krajowym Rejestrem Sądowym wznowieniem działalności 1 czerwca 2016 r. a 2 lutego 2017 r. oraz 31 stycznia 2019 r. a 1 lutego 2019 r. prowadziła działalność, a tym samym skarżący, jako jej wspólnik – zgodnie z przedstawioną wyżej prawidłową wykładnią norm prawa materialnego w tym przedmiocie - podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skarżącego, o czym orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.