II OSK 1381/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku W.F. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Chełm Śląski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1697/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr V/27/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić W.F. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1697/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr V/27/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Gmina Chełm Śląski złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 26 maja 2026r. W.F. wniósł o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przekształcenia dokonane na gruncie objętym zaskarżoną uchwałą oddziałują na nieruchomości sąsiednie w tym działki stanowiące jego własność. Podkreślił, że jego interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości oraz z realnego oddziaływania terenu objętego planem na możliwość korzystania z tych nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, że dla sprawy podziałów znaczenie ma art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ zgodność podziału z planem nie powinna być rozumiana wyłącznie formalnie, jeżeli możliwość zagospodarowania wydzielonych działek zależy od tego, czy powstały one na naturalnym gruncie, czy na nasypie odpadowym. Organ nie powinien ignorować tej okoliczności przy ocenie skutków planu i podziałów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania podlega oddaleniu. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 P.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 P.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Pojęcie postępowania administracyjnego należy interpretować szeroko jako postępowanie przed organem administracji publicznej, a wręcz kierować się przedmiotowym kryterium poddania danej procedury kontroli sądowoadministracyjnj (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 186). Zasadniczo art. 33 § 2 P.p.s.a. odnosić należy do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, o których mowa w art. 1 i art. 3 P.p.s.a. Wyznaczając jednak krąg uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można pomijać tego, że w niektórych rodzajach spraw administracyjnych istnieje ograniczony katalog podmiotów mogących brać w nich udział. Uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym może tylko taki podmiot, który ma prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie W.F. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu, w którym Wojewoda Śląski – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 22 sierpnia 2024 r. Nr V/27/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że postępowanie z takiej skargi jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji P.p.s.a. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. postanowienia NSA z: 29.09.2010 r., sygn. akt II OZ 899/10; 29.01.2014 r., II OZ 64/14). Stanowiska tego nie zmienia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OPS 1/25, zwrócić bowiem należy uwagę, że sentencja uchwały podjętej w sprawie II OPS 1/25 odnosi się jednoznacznie wyłącznie do zagadnienia dotyczącego wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a. na gruncie sprawy wywołanej skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W rezultacie zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosku miał fakt, że postępowanie, do którego wnioskodawca zgłosił udział jest postępowaniem zainicjowanym przez Wojewodę w ramach sprawowanego nadzoru nad działaniem organów Gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Stronami tego postępowanie są zatem wyłącznie organu nadzoru oraz gmina i jej organy, których rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogła zatem stanowić podstawy do nadania wnioskodawcy statusu uczestnika postępowania argumentacja zawarta we wniosku dotycząca jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości oraz z oddziaływania terenu objętego planem na możliwość korzystania z tej nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.