III SA/Po 798/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 03 sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 kwietnia 2009 roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/B. Koś /-/M. Kosewska UZASADNIENIE Decyzją z dnia 22 kwietnia 2009 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) odmówił M. M. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy: od 06/1999r. do 12/1999r., od 03/2000r. do 12/2000r., od 06/2001r. do 12/2002r., od 03/2003r. do 12/2003r., od 03/2006r. do 06/2006r., od 10/2006r. do 08/2007r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 września 2008 r. M. M. złożyła wniosek o umorzenie odsetek od należności składkowych powstałych w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, powołując się na trudną sytuację finansową oraz brak świadomości o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie prowadzenia działalności. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz zgromadzonych dowodów ustalono, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w okresie od dnia 01.05.1995 r. do dnia 02.10.2007r. W dniu 02.03.2009r. Zakład wydał decyzję nr [...], określającą wysokość nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999r. do 12/1999r., od 03/2000r. do 12/2000r., od 06/2001r. do 12/2002r., od 03/2003r. do 12/2003r., od 03/2006r. do 06/2006r., od 10/2006r. do 08/2007r. W toku postępowania wnioskodawczyni przedłożyła szereg dokumentów, w tym w szczególności: kopię historii choroby z poradni ortopedycznej i z poradni kardiologicznej, kopię faktury VAT za energię w kwocie [...] zł, kopię rachunku spółki A w kwocie [...] zł, kopia faktury VAT za gaz w kwocie [...] zł, kopię rachunku wystawionego przez spółkę B w kwocie [...] zł, kopie umów pożyczki i planów spłat pożyczek, kopię aktu notarialnego z dnia 06.12.2007r., kopię faktury VAT za energię elektryczną w kwocie [...] zł, kopię faktury VAT za gaz w kwocie [...] zł. Na podstawie informacji uzyskanej w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w L. organ ustalił, że wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej w 2004 r. Aktem notarialnym z dnia 6 grudnia 2007 r. wnioskodawczyni darowała synowi mieszkanie położone w L. przy ul. [...]. Wnioskodawczyni jest zatrudniona na podstawie umowy zlecenia z spółce C i z tego tytułu osiąga dochód w kwocie [...] zł brutto. Ponadto pobiera emeryturę w kwocie [...] zł netto. Według oświadczenia ponosi stałe wydatki na telefon miesięcznie w kwocie [...] zł, nie posiada zadłużenia z tytułu podatków, natomiast posiada zadłużenie w [...] w kwocie [...] zł oraz w kwocie [...] zł, a także [...] w kwocie [...] zł. Wnioskodawczyni oświadczyła także, iż nie korzysta z pomocy publicznej i pomocy społecznej, a z uwagi na znaczne zadłużenie w różnych bankach nie ma możliwości spłaty zadłużenia wobec Zakładu. Wnioskodawczyni nie figuruje w operacie ewidencji gruntów i budynków jako właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości na terenie Starostwa Powiatowego w L., nie figuruje jako właściciel w ewidencji pojazdów oraz nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Zakład wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Zakład nie stwierdził jednak przesłanki całkowitej nieściągalności, wskazując że w dniu 02.03.2009r. Zakład wydał decyzję określającą wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, stanowiącą podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a ponadto wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne oraz dochód z tytułu zatrudnienia. Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Przesłanki do oceny czy zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). W myśl § 3 powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem organu w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie udowodniła okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie zaległości ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. powołała się na trudną sytuację materialną. Wskazała, że sama wychowywała trójkę dzieci, co w konsekwencji zmusiło ją do zaciągnięcia kredytu w banku, aby spłacić dług z tytułu opłat za mieszkanie, ponieważ jej rodzinie groziła eksmisja. Obecnie mieszka w mieszkaniu należącym do syna. Nie posiada żadnego majątku, żyje bardzo skromnie, aby spłacić zaciągnięte kredyty. Ponadto wskazał, że choruje na nadciśnienie, na serce, nadczynność tarczycy oraz, że jest pod stałą opieką kardiologa. Mimo sprzeciwu lekarza podjęła pracę i otrzymywane wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia przeznacza na zakup leków. Natomiast emerytura, którą otrzymuje przeznaczona jest na spłatę kredytów. Oświadczyła także, iż korzysta z pomocy rodziny, która opłaca jej wizyty u lekarza. Po zapoznaniu się z materiałem sprawy skarżąca oświadczyła, iż w wyniku dokonania zajęcia świadczenia emerytalnego brakuje jej środków finansowych na zakup leków. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2009 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Zakład podtrzymał ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne poczynione w uprzednio wydanej decyzji, wskazując jednocześnie, że w sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na decyzję w przedmiocie umorzenia należności. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, podnosząc dodatkowo, że aktualnie prowadzona jest egzekucja ze świadczenia emerytalnego. Organ nie stwierdził również podstaw do umorzenia należności ze względu na ważny interes zobowiązanej, podkreślając że takie umorzenie na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 kwietnia 2009 r. Skarżąca zarzuciła, iż organ nie rozważył wszystkich okoliczności w zakresie jej sytuacji osobistej i majątkowej, w szczególności nie porównał faktycznych dochodów z koniecznymi wydatkami. Podniosła, że opłacenie należności z tytułu odsetek pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, podkreślając, że już w toku postępowania administracyjnego wskazywała, że na skutek dokonanego zajęcia pozbawiono ją środków na zakup leków. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika, iż sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 kwietnia 2009 r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b ustawy o s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład stwierdził, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s., co znajduje potwierdzenie w materiale sprawy, a jednocześnie nie było kwestionowane przez skarżącą. Skarżąca utrzymywała natomiast, że spłata należności z tytułu odsetek od zaległych składek, spowoduje niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nawiązując w ten sposób do przesłanki umorzenia przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej rozporządzenia. Stwierdzenie, że przesłanka ta nie zachodzi w przypadku skarżącej winna być zatem poprzedzona dokonaniem szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącej, w tym w szczególności uzyskiwanych dochodów oraz koniecznych wydatków oraz relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności. Postępowanie wyjaśniające w celu dokonania powyższych ustaleń winno być przeprowadzone przez organ administracyjny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Nie posiada jednak w tym względzie całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Stąd organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 77 § 1 kpa. Dokonane ustalenia istotnych okoliczności sprawy i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Należy bowiem podkreślić, że decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek posiada charakter uznaniowy rozstrzygnięcia, co jednak nie przekreśla zasady, że uznanie jest ograniczone dyrektywami ustawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania bądź braku w konkretnym przypadku względów gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby umorzenie zaległości składkowych lub odsetek. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.09.2005 r., III SA/Wa 939/05, Lex nr 192082). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż powyższym wymogom nie czyni zadość zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniach obu decyzji stwierdzono, że skarżąca nie udowodniła okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności ze względu na ważny interes zobowiązanej z pominięciem szczegółowych ustaleń w zakresie sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej i jej analizy z punktu widzenia możliwości płatniczych oraz konieczności zaspokojenia potrzeb bytowych. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wysokości otrzymywanej przez skarżącą emerytury i wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia. Nie ustalił natomiast dostatecznie wydatków ponoszonych przez skarżącą, w szczególności nie ustalił, jakie ponosi ona bieżące koszty utrzymania, leczenia itp., nie ustalił także kwot miesięcznych rat spłacanych kredytów, wskazując jedynie ogólne kwoty zaciągniętych kredytów i nie przeanalizował ich pod kątem niezbędnych potrzeb. Ponadto nie uwzględnił także ponoszonych przez skarżącą wydatków z tytułu zaległości składkowych, pomimo że skarżąca domagała się umorzenia jedynie odsetek od tych należności, deklarując dobrowolną spłatę w zakresie należności głównej. Wskazując, że z emerytury skarżącej prowadzone jest egzekucja administracyjna, nie wskazał, jaka jest kwota zajęcia i jakie ma to przełożenie na możliwości płatnicze skarżącej z uwzględnieniem konieczności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, pomimo, że skarżąca po zapoznaniu się z materiałem sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji oświadczyła, iż w wyniku dokonania zajęcia świadczenia emerytalnego brakuje jej środków finansowych na zakup leków (zob. k. 378 akt adm.). Powyższe oznacza, że organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącej i nie wykazał rzeczywistych zdolności płatniczych skarżącej poprzez zestawienie uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków koniecznych dla utrzymania siebie i rodziny, jak również nie rozważył tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek umorzenia, w szczególności przesłanki z § 3 ust. 1 pkt powołanego wyżej rozporządzenia, do której nawiązywała skarżąca. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec braku niezbędnych ustaleń oraz niedostatecznego rozważenia istotnych okoliczności sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie uzasadnienia decyzji nie czynią zadość wymogom art. 107 § 3 kpa i są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Należy przy tym dodać, iż fakt, że w aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów pozwalających na dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącej nie sanuje powyżej stwierdzonych uchybień przepisom postępowania, ponieważ to organ administracyjny (a nie Sąd) dokonuje ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, co winno znajdować szczegółowe odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku decyzji uznaniowych, gdyż tylko wówczas możliwa będzie pełna kontrola sądowoadministracyjna i w konsekwencji ocena, czy decyzja uznaniowa nie nosi cech dowolności. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/S. Widłak /-/B. Koś /-/M. Kosewska T.M.d