III SA/Lu 522/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Jadwiga Pastusiak, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Bartosz Kuś po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...] października 2018 r. skarżąca M. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na jej bardzo złą sytuację finansową oraz zdrowotną jej niepełnosprawnego dziecka. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Odział w Ł. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności zaległości składkowych dłużnika na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 – dalej jako "ustawa" lub "u.s.u.s."), a ponadto nie zachodziły podstawy do umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") – utrzymał w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Rozpatrując sprawę ponownie organ powtórzył argumentację, która legła u podstaw nieuwzględnienia wniosku dłużnika i skutkowała odmową umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W postępowaniu organ ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, który uzyskuje dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w kwocie [...] zł netto. Pobiera również świadczenie "500+" oraz zasiłek rodzinny na dwoje dzieci na w wysokości [...] zł. Dodatkowo na wrzesień 2019 r. skarżącej został przyznany na jedno dziecko jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł. Odnosząc się zaś do oświadczenia strony, że stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat wynoszą łącznie [...] zł organ stwierdził, że wydatki związane z utrzymaniem nie są nadzwyczajnymi czy nieprzewidzianymi kosztami, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. W ocenie organu skarżąca nie udowodniła, że brakuje jej środków finansowych na leczenie dziecka. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca M. G. zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzuciła jej naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na: a) dokonaniu oceny materiału dowodowego bez wszechstronnej jego analizy i w konsekwencji naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez zbagatelizowanie informacji zgłaszanych przez skarżącą w odniesieniu do wzmożonej opieki nad członkami rodziny, w szczególności nad niepełnosprawnym synem F. i konieczności ponoszenia znacznych wydatków na jego leczenie i rehabilitację; organ pominął dowody przemawiające za spełnieniem przesłanek do wnioskowanego umorzenia składek dotyczące możliwości zaspokajania potrzeb życiowych rodziny, w tym przewlekle chorego małoletniego syna – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; tym samym nieuprawnione jest twierdzenie organu, że pomimo braku całkowitej nieściągalności (od nieomal 10-ciu lat organ nie wyegzekwował nic), w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek stanowiący podstawę umorzenia należności, a skarżąca rzekomo nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek, pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla skarżącej i jej rodziny, ustalona zaś sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej rzekomo nie stanowi podstawy umorzenia; b) braku wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia odmowy umorzenia składek, albowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się do konieczności zapewnienia przez skarżącą minimum potrzeb życiowych nie tylko dzieciom, ale także niemającym środków utrzymania rodzicom skarżącej oraz zamieszkującej razem babci; 2) prawa materialnego, a w szczególności: a) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 i 6, a także ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, który w oparciu o powołane przepisy i zawarte w nich przesłanki stanowiłby podstawę umorzenia zadłużenia i zwolnienia z wykonania ustawowych obowiązków tytułem nieopłaconych należności z tytułu składek w całości lub w części, a także poprzez zawężenia pojęcia "rodziny" do skarżącej, jej męża i dwójki dzieci, z pominięciem rodziny w brzmieniu określonym w oraz ust. 3 u.s.u.s. powyższego rozporządzenia, a mianowicie " wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku" – rodzice skarżącej oraz babcia; b) art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie dobra rodziny skarżącej znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do organowi ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżony akt organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności takiego aktu. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując oceny zaskarżonych aktów stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana przez organ w pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.). Według przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Jednocześnie jednak, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a (art. 28 ust. 2 ustawy), który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zostały szczegółowo określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu wymaga zwrócenia uwagi, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma istotnie charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającego na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Dlatego – co do zasady – od oceny organu zależy, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części, czy też umorzenie w ogóle nie nastąpi. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej w ogóle. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy tym samym rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. To dlatego właśnie ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została należycie wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego powinna znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które stanowi jej integralną część (art. 107 k.p.a.). Jej zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z nakazem wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne odnosi się do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Braki uzasadnienia w tym zakresie dotyczące decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Zaakcentować przy tym należy, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również istotną "zasadę przekonywania" wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył reguły procesowe przewidziane przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie uwzględnił i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny złożonego wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uznał, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o te przepisy. Organy administracji ustalając stan faktyczny sprawy przeprowadziły postępowanie, opisały sytuację finansową oraz rodzinną skarżącej, a także jej dochody i wydatki. Ustalona sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącej nie były wątpliwe i kwestionowane. W tym kontekście analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ w istocie zaniechał uwzględnienia tego, że skarżąca opiekuje się przewlekle chorym i niepełnosprawnym od urodzenia małoletnim synem. Waga tej okoliczności nie została przez organ w ogóle w sposób należyty rozważona w świetle podstaw żądania umorzenia należności składkowych. W konsekwencji organ nienależycie dokonał oceny przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ograniczył się w tym zakresie tylko do stwierdzenia, że problemy zdrowotne skarżącej i członków jej rodziny są dodatkowym utrudnieniem codziennej egzystencji, ale nie są wystarczające do uznania wyżej wymienionej przesłanki umorzenia za spełnioną. Tymczasem Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie organu w tym zakresie jest tendencyjne i całkowicie ogólnikowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, że skarżąca złożyła wystarczająco wiele dowodów dotyczących stanu zdrowia jej małoletniego niepełnosprawnego syna oraz dowodów na okoliczność ponoszonych przez całą rodzinę wydatków związanych z jego leczeniem. Obejmują one: orzeczenie o niepełnosprawności od urodzenia F. G. (k. 16 akt adm.), faktury za konsultacje lekarskie (k. 17, 33, 34 akt adm.), faktury za leczenie (k. 26, 27, 28, 30, 31, 35 akt adm.), faktury związane z innymi kosztami leczenia niepełnosprawnego dziecka (k. 18-25 i 29 akt adm.), faktury za leki (k. 71-74 akt adm.) oraz karty informacyjne z leczenia szpitalnego syna. Z dowodów tych jasno wynika, że skarżąca przede wszystkim opiekuje się przewlekle chorym i niepełnosprawnym od urodzenia synem, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, który wymaga leczenia, stałej opieki i rehabilitacji. Zakres tej pomocy wyłączył ją w rzeczywistości z rynku pracy oraz jakiejkolwiek innej działalności we wszelkich sferach życia. Organ tymczasem odnośnie tych kwestii ograniczył się jedynie do wymienienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentów złożonych przez skarżącą w toku postepowania administracyjnego i nie odniósł się nie tylko do wszystkich wskazanych powyżej dowodów, ale nie wyciągnął też z nich żadnych istotnych wniosków, w tym co do tego, w jaki sposób zakres niepełnosprawności dziecka strony rzutuje na możliwości skarżącej w zakresie uregulowania przez nią zaległych zobowiązań składkowych, których umorzenia się domagała. Sąd zwraca również uwagę, że z dowodów zgromadzonych w sprawie bezspornie wynika, że to właśnie konieczność sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym synem oraz walka strony o realne wykorzystanie możliwych obecnie do zastosowania wobec niepełnosprawnego dziecka nowych metod leczniczych, w tym inwazyjnych i wielokrotnych zabiegów operacyjnych, była bezpośrednią przyczyną zawieszenia przez stronę prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, co w konsekwencji bezpośrednio wpłynęło i wpływać będzie w przewidywanej przyszłości na możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej oraz osiągania jakichkolwiek dochodów własnych. W ocenie Sądu, obecna sytuacja majątkowa i osobista skarżącej uzasadniały jej wyjątkowe potraktowanie przy rozstrzyganiu wniosku o udzielenie ulgi w spłacie jej zaległych zobowiązań publicznoprawnych. Skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem i całą rodzina ponosi wysokie koszty związane z jego leczeniem i rehabilitacją, nie wspominając o czasie i całkowitym zaangażowaniu. Konieczność stałej opieki nad synem uniemożliwia stronie podjęcie jakiejkolwiek pracy, co rzutuje wprost na poziom życia skarżącej i jej rodziny. Powyższe okoliczności powinny być przez organ nie tylko przeanalizowane i omówione, ale również uwzględnione w procesie decyzyjnym podczas rozważania ich wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Winno to znaleźć następnie odzwierciedlenie w należytym uzasadnieniu motywów podejmowanego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że organ w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył w tej sprawie całego materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zgodnie z zasadą przekonywania, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organów wydanych w obu instancjach. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania, ponownie rozważy wszystkie okoliczności i twierdzenia powoływane przez skarżącą w kontekście przesłanki umorzenia określonej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Dokonane w ten sposób ustalenia i ocenę organ przedstawi szczegółowo w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji. Ponieważ zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to konieczne dla jej ostatecznego załatwienia, dlatego też zasadnym było uchylenie również decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.