IV SA/Wa 1465/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w Z. reprezentującego J. G., W. D., H. D., M. J. i E. S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowaną: "Uchwała Nr [...] Burmistrza Gminy Z.. z dnia [...] listopada 2016 r. zmieniająca uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego obręb ewidencyjny [...] [...]" wniosło Stowarzyszenie [...] w Z.. W skardze Stowarzyszenie wskazało, że na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r, poz. 446), dalej "u.s.g." reprezentuje interes prawny grupy mieszkańców – właścicieli działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym [...] [...] w Z.: J. G., H. D., W.D., M. J. i E. S.. Według skarżącego Rada wydając zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez wyłączenie z zakresu projektowanych zmian planu części terenów oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...][...], pomimo, że tereny te były ujęte tak w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., jak również w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego. W ocenie skarżących powyższe miało spowodować ograniczenie uprawnień właścicieli wskazanych działek, wynikającego z przysługującego im prawa własności. Rada Gminy Z. wniosła o odrzucenie skargi. W piśmie z dnia 24 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej W. zgłosił udział w sprawie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z powodu jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. u.s.g. - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w związku z art. 17 ust. 2 tej ustawy - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w której tytule wskazano, że jest uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego obręb ewidencyjny [...] [...]. Należy stwierdzić, że mimo wprowadzającego w błąd tytułu, przedmiotowa uchwała nie stanowi uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie na podstawie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to po wykonaniu przez organy gminy czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy). Natomiast podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami: - W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (art. 14 ust. 1 omawianej ustawy) - Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2) - Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4). Zatem jest to uchwała w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten stanowi więc uchwałę intencyjną, wszczynającą procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź zmiany istniejącego planu miejscowego. Odnosząc się do wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że istotnie sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. To w planie miejscowym określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę i określa się dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Trudno doszukiwać się natomiast w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka uchwała jest w istocie przedmiotem skargi - takich cech, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Uchwała taka ma bowiem charakter wewnętrzny - wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Jest dopiero pierwszym etapem procesu planistycznego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (odpowiednio zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie cytowanego wyżej art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17, z 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 720/16, z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14). Podkreślić również należy, że rada gminy, może w toku prac planistycznych, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Wobec powyższego, tj. stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, brak jest podstaw do badania czy uchwała ta został podjęta niezgodnie z przepisami prawa (co podnosi prokurator), bowiem jak już wyżej wskazano do wniesienia skargi na uchwałę nie legitymuje nawet sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, jeżeli strona nie wykaże naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.