II SA/Ol 685/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" II. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez B. C. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą to organ administracji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną rozstrzygnął utrzymać decyzję będącą przedmiotem wniosku w całości w mocy. Z przekazanych Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej powołując się na art. 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 161) oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 16) orzekł przejąć w stanie wolnym od obciążeń i bez odszkodowania na rzecz Państwa gospodarstwo J. W., położone we wsi "[...]", pow. "[...]", o pow. "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. W. uprawiał gospodarstwo do "[...]". W 1961r. opuścił to gospodarstwo wyjeżdżając do nieustalonej miejscowości, co spowodowało, że grunty jako pozostawione bez opieki były odłogowane. Powyższy stan faktyczny uzasadniał przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła B. C., córka J. W., będąca jednym z jego spadkobierców. We wniosku wskazała, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że ojciec musiał opuścić w 1961r. gospodarstwo rolne pod przymusem, bowiem groziło mu aresztowanie w związku z przynależnością w czasie okupacji niemieckiej do Armii Krajowej. Dodała również, że przed wyjazdem ojciec oddał gospodarstwo Kółku Rolniczemu w "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu akta sprawy B. C. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia "[...]" orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa jako opuszczonego gospodarstwa stanowiącego własność J. W. W uzasadnieniu wskazał, iż dokonanie w trybie nadzoru oceny zasadności decyzji w przedmiocie przejęcia należy do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", Starosta "[...]" na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]", znak "[...]". W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż rozpatrzenie wniosku i dokonanie w trybie nadzoru oceny zasadności decyzji należy, zgodnie ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym w postanowieniu z dnia "[...]", znak "[...]", do kompetencji tego organu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że bezspornym w sprawie jest to, iż ojciec wnioskodawczyni opuścił należące do niego gospodarstwo rolne. Twierdzenia jakoby należące do niego działki zostały oddane w dzierżawę Kółku Rolniczemu nie znalazły potwierdzenia w przedstawionych dowodach. Podkreśliło również, że w tym zakresie Kolegium nie jest uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem wybiegałoby ono poza ramy postępowania nieważnościowego. Dodało ponadto, że skoro ustawa z dnia 15 lipca 1961r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym nie uzależnia przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego od powodów opuszczenia przez rolnika należących do niego działek, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. C. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż Kolegium przyjęło, że jej ojciec opuścił należące do niego gospodarstwo, jednakże nie uwzględniło przyczyn pozostawienia gospodarstwa. Dodała, że organ nie odniósł się również do tego, że przepisy umożliwiające przejęcie gospodarstwa były niekonstytucyjne. Wskazała ponadto, że winien być jej wyznaczony dodatkowy termin na odszukanie dokumentów, prawdopodobnie celowo zniszczonych, a potwierdzających bezprawne przejęcie gospodarstwa. Po rozpoznaniu wniosku B. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", rozstrzygnęło utrzymać decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, iż o rażącym naruszeniu prawa, będącym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 tego dekretu, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właściciela, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Natomiast zgodnie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwa opuszczone uważane były te gospodarstwa, w których nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W niniejszej sprawie, jak wskazało Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że należące do J. W. gospodarstwo zostało opuszczone w 1961r. Nadto, okoliczności podnoszone przez składającą wniosek odnośnie tego, że należące do jej ojca grunty zostały wydzierżawione Kółku Rolniczemu nie zostały potwierdzone żadnym dowodem. Również ze spisanego w dniu "[...]". protokołu wynika, iż J. W. opuścił swoje gospodarstwo zostawiając je w stanie nie uprawianym i bez opieki. Z powyższego wynika, jak podniósł organ, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją zaszły przesłanki do przejęcia na własność gospodarstwa należącego do ojca wnioskodawczyni. Ponadto decyzja ma swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, które to niewątpliwie nie zostały naruszone w stopniu rażącym. Tak więc przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiła. Kolegium wskazało również, iż w sprawie nie ma znaczenia, czy gospodarstwo zostało opuszczone dobrowolnie, czy też pod przymusem. Ponadto organ nie był uprawiony do badania, czy przepisy stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji są zgodne z Konstytucją. Organ nie był również zobligowany do wzywania składającej wniosek do przedłożenia nowych dowodów, bowiem w trybie nieważnościowym nie przeprowadza się co do zasady żadnego postępowania wyjaśniającego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. C. żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczyła wszelkie wnioski i zarzuty, które podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej nieuwzględnienie, w całości podtrzymując pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości. Bezspornym jest, że w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie tej zasady przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do prowadzenia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt I OW 57/06, rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, organem właściwym do weryfikacji takiej decyzji ostatecznej jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stanowisko takie zostało ponadto wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego min. in. w postanowieniach z dnia 14 grudnia 2004r., sygn. akt I OW 98/04; 29 listopada 2005r., sygn. akt I OW 236/05; 30 marca 2006r., sygn. akt I OW 269/05 i 4 lipca 2006r., sygn. akt I OW 8/06. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu art.2: "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne (ust. 1). O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej". Przepis ten utracił moc z dniem 1 lipca 1982r. w oparciu o art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże w ustawie tej funkcjonował zapis art. 39, na mocy którego wprowadzono sankcje w odniesieniu do właścicieli z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania gruntów nabytych na cele nierolnicze lub nieleśne. Naczelnik gminy wydawał też decyzje o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi celem dalszego rolniczego jej użytkowania lub prowadzenia upraw leśnych, albo decyzje o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa. W razie odmowy przejęcia gruntów przez właściciela, grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten regulował rodzaj spraw najbardziej odpowiadający rodzajowi spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro wśród spraw przekazanych gminom czy też kierownikom urzędów rejonowych na mocy ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw brak jest spraw określonych w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to należy uznać, że sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły od dnia 27 maja 1990r. do właściwości administracji rządowej, a od 1992r. do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Ponieważ organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż organem właściwym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, jako opuszczonego, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i argumentację zawartą w motywach postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OW 57/06. W konsekwencji stwierdzić należy, iż postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia "[...]", znak "[...]", o przekazaniu wniosku według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, zapadło z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. Kolegium, co prawda było związane powyższym postanowieniem w tym sensie, iż nie było dopuszczalne wydanie kolejnego aktu o przekazaniu sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz jako organ niewłaściwy zobligowane było do wszczęcia sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 2 k.p.a. W taki właśnie sposób podlegała realizacji zasada przestrzegania z urzędu właściwości organów przewidziana w art. 19 k.p.a. Zaniechanie powyższej powinności doprowadziło w powyższej sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały już znaczenia pozostałe zarzuty skargi. Stąd też nie było potrzeby ich rozważenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zatem przekazanie wniosku B. C. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego. ----------------------- 7