II SAB/Rz 181/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi JL na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę UZASADNIENIE W dniu 14 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga JL (skarżącej). Jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 30 maja 2017 r. o numerze [...]", przedstawionej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.). Skarżąca wniosła o uznanie, że przedstawiona jej propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Skarżący podniosła, że służbę w Służbie Celnej rozpoczęła w dniu 15 kwietnia 2009 r., zaś do końca lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...], w Wydziale Kadr i Szkolenia, na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego rewidenta Służby Celnej. W maju 2017 r. organ nie przedstawił skarżącej propozycji służby, a jedynie propozycję zatrudnienia. Skarżąca podała, że przyjęła propozycję z powodu przymusu ekonomiczno – prawnego, niemniej nie zgadzając się z nią, w dniu 31 maja 2017 r. wniosła od niej odwołania. Wobec bezczynności organu, w dniu 17 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a następnie, wobec uzyskania informacji, że od ww. propozycji zatrudnienia nie przysługuje odwołania, skargę do Wojewódzkiego Sądu Amdinistracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżąca w oparciu o literaturę i orzecznictwo dowodzi, iż złożona jej pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniosła, iż rzeczona propozycja ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez skarżącą decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, ta każdorazowo pozbawia ją statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. W obliczu powyższego skarżąca uzasadnia istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, przejawiającej się w braku podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniosła w swojej ocenie od decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie opisywanej sprawy, zdaniem organu, taki obowiązek nie występuje. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi bowiem dotyczyć stosunku administracyjnego, będącego choćby potencjalnie, przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. Stosownie zaś do art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.), kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Brak jest zatem podstaw prawnych zarówno do żądania przedstawienia skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, jak i przekazania przez ten organ pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższej regulacji, kognicji sądu administracyjnego podlega kontrola bezczynności organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do nadania biegu odwołaniu wniesionemu przez stronę postępowania, w ramach postępowania administracyjnego, względnie do postępowań, do których mają zastosowanie ww. przepisy. Zasadniczym jednak warunkiem poddania kontroli Sądu takiego rodzaju bezczynności organu jest ustalenie, że zaskarżony odwołaniem akt jest w istocie decyzją administracyjną, a zatem, że wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania obliguje organ do podjęcia czynności procesowych związanych z jego potencjalnym uwzględnieniem lub przekazaniem sprawy do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że postępowanie, w którym organ administracji skarbowej przedstawia – na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – pracownikom lub funkcjonariuszom pisemna propozycje określającą nowe warunki służby, nie jest postępowaniem administracyjnym. Ponadto, zarówno propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i służby, nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ww. ustawy, nie są wszak władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, które to cechy są immanentnymi właściwościami do uznania danego aktu za decyzję administracyjną. Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że czynność polegająca na przedstawieniu nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, nie spełnia również warunków do uznania jej za podlegający zaskarżeniu akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Nie jest bowiem możliwe uznanie, że czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SA/Rz 930/17, II SA/Rz 994/17 i II SA/Rz 948/17 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Z powyższych względów nie sposób uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niepodejmowaniu czynności związanych z nadaniem biegu środkowi zaskarżenia, wniesionego od przedstawionej propozycji zatrudnienia, uznanej przez stronę skarżącą za decyzję o zwolnieniu ze służby, mieści się w kategorii skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby – jak już wyżej wskazano – nie mogła zostać uznana za decyzję administracyjną, gdyż nie została złożona (wydana) w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 Ppsa, gdyż zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku propozycji pełnienia służby składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tego rodzaju formy aktywności organu, jest przepis art. 169 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś w myśl art. 169 ust. 7, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje – co istotne, nie będące decyzjami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa – ustalające nowe warunki pełnienia służby. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej lub ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewiduje natomiast prawa wniesienia skargi na bezczynność organu administracji skarbowej związaną z niepodejmowaniem czynności wobec złożonego przez stronę "odwołania". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mniej istotna jest treść art. 5 pkt 2) Ppsa. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17 i II SA/Rz 994/17 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. We wskazanych orzeczeniach słusznie i przekonywująco wskazano, że w rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Taki sam charakter ma wskazany przez stronę skarżącą przedmiot zaskarżenia, tj. bezczynność organu polegająca na nienadaniu biegu wniesionego przez nią środka zaskarżenia od pisemnej propozycji związanej z istniejącym stosunkiem służbowym. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.