I OSK 854/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 408/08 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 408/08 oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) Starosta Wałbrzyski orzekł o utracie przez M. D. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 lutego 2008r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w art. 73a ustawy. Organ stwierdził, że w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej, a odzyskanie tego statusu może nastąpić po upływie 90 dni w wyniku ponownej rejestracji. W odwołaniu M. D. podniósł, że nie odmówił wykonywania prac społecznie użytecznych. Zarzucił, że żaden dokument z akt sprawy nie potwierdza odmowy przez skarżącego wykonywania prac społecznie użytecznych. Organ I instancji miał obowiązek wskazać konkretny dokument i powołać jako dowód w sprawie na uzasadnienie swojego stanowiska, czego nie uczynił. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że M. D. zarejestrował się po raz trzeci w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu 21.06.2002 r. jako osoba bezrobotna. Wcześniej był zarejestrowany w okresach od 02.07.1992 r. do 31.03.1996 r. (z dniem 01.04.1996 r. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie) oraz od 23.07.1997 r. do 06.05.2002 r. Strona ma wykształcenie średnie ogólnokształcące. Udokumentował, że w okresie od 07.12.1989 r. do 17.08.1992 r. prowadził działalność gospodarczą, a od 07.05.2002 r. do 20.05.2002 r. wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia. Decyzją administracyjną został uznany z dniem 21.06.2002 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 28.02.2008r. przedłożono M. D. propozycję wykonywania prac społecznie użytecznych. Bezrobotny odmówił przyjęcia skierowania do tych prac ze względu na stan zdrowia. W tym samym dniu odwołujący otrzymał skierowanie do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodnia [...] w W., w celu stwierdzenia zdolności do podjęcia prac społecznie użytecznych w ilości 10 godzin tygodniowo na stanowisku pracownika porządkowego. W zaświadczeniu lekarskim z 29.02.2008 r. podano, że M. D. wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku pracownika porządkowego. W dniu 06.03.2008 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Wałbrzychu wpłynęło pismo M. D., w którym zawiadomił, że 06.03.2008 r. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z wnioskiem o ponowne badania lekarskie. W dniu 10.04.2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. informujące, że M. D. nie zgłosił się w wyznaczonych mu dwukrotnie terminach na badania lekarskie, tj. w dniu 25.03.2008 r. i w dniu 03.04.2008 r., wobec czego organ ten pozostawia sprawę bez wydania zaświadczenia lekarskiego. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji (...) wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w art. 73a; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Przepis art. 73a ustawy stanowi, że na wniosek gminy starosta może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej do wykonywania prac społecznie użytecznych w miejscu zamieszkania lub pobytu w wymiarze do 10 godzin w tygodniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 23a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o pracach społecznie użytecznych - oznacza to prace wykonywane przez bezrobotnych bez prawa do zasiłku na skutek skierowania przez starostę, organizowane przez gminę - w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, organizacjach lub instytucjach statutowo zajmujących się pomocą charytatywną lub na rzecz społeczności lokalnej. Organ odwoławczy wskazał, że dowodem na to, iż odwołujący się otrzymał w dniu 28.02.2008 r. propozycję wykonywania prac społecznie użytecznych jest notatka urzędowa sporządzona przez starszego pośrednika pracy B. S. Podano w niej, że M. D. otrzymał wezwanie na dzień 25.02.2008 r. celem przedstawienia propozycji prac społecznie użytecznych. Zgłosił się w dniu 28.02.2008 r. i ze względu na stan zdrowia odmówił przyjęcia skierowania do prac społecznie użytecznych. W dniu 28.02.2008 r. wydano skierowanie do lekarza medycyny pracy w celu stwierdzenia zdolności do podjęcia prac społecznie użytecznych. Dowodem na to, że w dniu 28.02.2008 r. M. D. otrzymał skierowanie w celu stwierdzenia zdolności do podjęcia prac społecznie użytecznych, jest złożony przez niego podpis na tym skierowaniu. W zaświadczeniu lekarskim wydanym w dniu 29.02.2008r. podano, że M. D. wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku pracownika porządkowego. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro bezrobotny nie zgłosił się na ponowne badania lekarskie, mimo dwukrotnie wyznaczanego terminu przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w W., to przy ocenie stwierdzenia jego zdolności do podjęcia prac społecznie użytecznych na stanowisku pracownika porządkowego, należało wziąć pod uwagę zaświadczenie lekarskie z dnia 29.02.2008 r. Odmowa przyjęcia przez bezrobotnego propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych (ze względu na stan zdrowia) była nieuzasadniona, bowiem z zaświadczenia lekarskiego z dnia 29.02.2008r. bezsprzecznie wynika, że M. D. jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku pracownika porządkowego. W skardze na decyzję Wojewody M. D. podniósł zarzut naruszenia art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 81, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przed wydaniem decyzji organ zatrudnienia zaniechał obowiązku pouczenia skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także nie wstrzymał się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia, czym naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zarzucił, że pracownik organu I instancji nie sporządził notatki z dnia 28 lutego 2008 r. w jego obecności. Skarżący nie wiedział o tej notatce do czasu otrzymania decyzji organu odwoławczego. Wojewoda nie uwzględnił tej wady postępowania. Zarzucił też, że organ odwoławczy zmienił podstawę materialnoprawną sprawy, co doprowadziło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Podniósł dalej, że organ odwoławczy naruszył termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja ostateczna została bowiem wydana w dniu [...] czerwca 2008 r., a nadana w urzędzie pocztowym w dniu 30 czerwca 2008 r., co łącznie przekracza 30 - dniowy termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, czyniąc zasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., której to wady organ odwoławczy nie uwzględnił, natomiast uzasadnienie organu odwoławczego sugeruje, że na potrzeby tego organu spreparowano dowód w postaci notatki urzędowej z dnia 28 lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący w piśmie z dnia [...] września 2008 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu: 1) ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przez skarżącego pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w W. z dnia 11.03.2008 r. i 25.03.2008 r. na okoliczność, że nie mógł się stawić na ponowne badania w dniu 25.03.2008 r. i 03.04.2008 r. z tego względu, że pisma te otrzymał po wyznaczonych terminach badań (pierwsze w dniu 28.03.1008 r. a drugie w dniu 10.04.2008 r.), które to dowody Sąd winien zażądać od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w W.; 2) z aktualnej karty rejestracyjnej skarżącego w PUP w W. na okoliczność, że po dniu 28.02.2008 r. skarżący wielokrotnie kontaktował się z urzędem pracy, o który to dowód Sąd winien zwrócić się do PUP w W.; 3) z wydanego skarżącemu przez PUP w W. zaświadczenia z dnia 04.04.2008 r. na okoliczność jak w pkt 3; 4) z koperty opatrzonej stemplem pocztowym z datą 30.06.2008 r. numerem nadawczym przesyłki, w której doręczono skarżącemu decyzję organu II instancji na okoliczność daty nadania tej przesyłki na poczcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 408/08 skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego uznał, że organy w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa procesowego i materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że w dniu 28.02.2008 r. skarżący otrzymał z PUP w W. propozycję wykonywania prac społecznie użytecznych. Okoliczność tę potwierdza skierowane do skarżącego wezwanie do stawiennictwa w PUP w W. w dniu 25.03.2008 r. noszące datę 11.02.2008 r. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w wyznaczonym dniu skarżący nie stawił się. Stawił się dopiero w dniu 28.02.2008 r. W tym dniu otrzymał skierowanie do NZOZ Przychodnia [...] w W. celem stwierdzenia zdolności do podjęcia prac społecznie użytecznych w ilości 10 godzin tygodniowo, jako osoba bezrobotna. Doręczenie owego skierowania pokwitował złożonym na nim podpisem w dniu 28.02.2008 r. Z powyższych dowodów wynika, że skarżący otrzymał propozycję wykonywania prac społecznie użytecznych jako osoba bezrobotna, któremu to faktowi skarżący bezzasadnie zaprzecza w skardze, zarzucając organom naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapoznanie go z notatką sporządzoną w dniu 28.02.2008 r. przez starszego pośrednika pracy – B. S. Z notatki tej wynika, że skarżący otrzymał wezwanie na dzień 25.02.2008 r. celem przedstawienia propozycji prac społecznie użytecznych, zgłosił się 28.02.2008 r. i ze względu na stan zdrowia odmówił przyjęcia skierowania do prac społecznie użytecznych w związku z czym wydano mu skierowanie do lekarza medycyny pracy w celu stwierdzenia zdolności do podjęcia tych prac. Treść powyższej notatki jedynie zatem potwierdza okoliczności faktyczne wynikające z powołanych wyżej dowodów. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ administracji art. 10 § 1 k.p.a. Poza dowodami znanymi skarżącemu, organ rozpatrujący sprawę nie przeprowadzał innych dowodów, z wyjątkiem kwestionowanej notatki, która w ocenie Sądu nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Opisane w niej okoliczności wynikają z innych dowodów zebranych w sprawie, znanych skarżącemu. Ponadto skarżący nie wykazał jakiej konkretnie czynności nie mógł podjąć z powodu niezawiadomienia go o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. Prawidłowo w tych okolicznościach sprawy organy ustaliły, że skarżący otrzymał propozycję wykonywania prac społecznie użytecznych. Z zaświadczenia lekarskiego wydanego przez NZOZ Przychodnia [...] Poradnia Medycyny Pracy w W. z dnia 29.02.2008 r. wynika, co organ prawidłowo ustalił, że lekarz medycyny pracy nie stwierdził przeciwwskazań do podjęcia przez skarżącego pracy na stanowisku pracownika porządkowego. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy ustalonych także prawidłowo przez organ administracji wynika, że po otrzymaniu powyższego orzeczenia w dniu 06.03.2008 r. skarżący wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z wnioskiem o ponowne badania lekarskie, o czym zawiadomił organ I instancji pismem z dnia 06.03.2008 r. Mimo dwukrotnego wyznaczenia przez DWOMP w W. terminu przeprowadzenia badań, nie zgłosił się na badania lekarskie, o czym organ I instancji został zawiadomiony przez tenże Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w W. pismem z dnia 07.04.2008 r. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia 15.04.2008 r. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji sporządzonym w dniu [...] maja 2008 r. skarżący nie podaje, z jakich przyczyn nie stawił się na wyznaczony termin badania przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w W. W żaden sposób też nie usprawiedliwia niestawiennictwa na wyznaczone terminy badania. Czyni to dopiero w piśmie procesowym z dnia 06.09.2008 r. stanowiącym wniosek dowodowy złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, domagając się przeprowadzenia przez Sąd wskazanych dowodów na okoliczność niestawiennictwa na badania. Wnioski dowodowe skarżącego w tym zakresie zostały przez Sąd oddalone z uwagi na to, że rozpoznając sprawę Sąd administracyjny nie przeprowadza samodzielnie postępowania dowodowego w sprawie, a w myśl art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody te zdaniem Sądu, wobec braku jakichkolwiek twierdzeń skarżącego w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym, a nawet w skardze, nie mają znaczenia na tym etapie postępowania. Winny być bowiem ewentualnie wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego i to w sytuacji, gdyby skarżący zgłosił zarzuty w tym przedmiocie. Zarzutów takich skarżący jednak nie zgłaszał i nie podejmował żadnych działań mających na celu usprawiedliwienie niestawiennictwa na wyznaczone terminy badań lekarskich. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do uznania za zasadne zgłoszonych wniosków dowodowych i ewentualnie uchylenia wydanej decyzji celem przeprowadzenia powyższych dowodów przez organ administracji. Trafnie w tych okolicznościach sprawy organy uznały, że skoro bezrobotny nie zgłosił się na ponowne badania lekarskie, to przy ocenie stwierdzenia jego zdolności do podjęcia prac społecznie użytecznych na stanowisku pracownika porządkowego, należało wziąć pod uwagę zaświadczenie lekarskie z dnia 29.02.2008 r. wydane przez NZOZ Przychodnia [...] Poradnia Medycyny Pracy w W. Trafnie także w tych okolicznościach organy ustaliły, że skarżący odmówił przyjęcia propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych (ze względu na stan zdrowia) bez uzasadnionej przyczyny. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415) starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji (...) wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w art. 73a; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Przepis art. 73a tej ustawy stanowi, że na wniosek gminy starosta może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej do wykonywania prac społecznie użytecznych w miejscu zamieszkania lub pobytu w wymiarze do 10 godzin w tygodniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 23a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o pracach społecznie użytecznych - oznacza to prace wykonywane przez bezrobotnych bez prawa do zasiłku na skutek skierowania przez starostę, organizowane przez gminę - w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, organizacjach lub instytucjach statutowo zajmujących się pomocą charytatywną lub na rzecz społeczności lokalnej. Powyższe przepisy łącznie z powołanym przez organ I instancji przepisem art. 9 ust. 1 pkt 14 a w/w ustawy były materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w obu instancjach. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego organy rozpatrując sprawę w niczym owych przepisów nie naruszyły. Nietrafny jest także w tej sytuacji podniesiony przez skarżącego zarzut zmiany przez organ odwoławczy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji była ta sama sprawa pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 3 K.p.a.. Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji wpłynęło do tego organu w dniu 14.05.2008 r. a do organu II instancji w dniu 23.05.2008 r. Zaskarżona decyzja została podjęta w dniu 20.06.2008 r. i nadana w urzędzie pocztowym w dniu 30.06.2008 r., a doręczona skarżącemu w dniu 01.08.2008 r. Z powyższego wynika, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji w niczym nie naruszył art. 35 § 3 K.p.a., bowiem załatwił sprawę przez wydanie decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia odwołania temu organowi. Dodać należy, że termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 K.p.a.) do organu odwoławczego. Termin, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a., to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego. Nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8. wydanie , Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 281). Za niezasadny uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Decyzja wydana przez organ I instancji zawiera bowiem wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 K.p.a. a jej uzasadnienie w niczym nie narusza § 3 owego przepisu prawa. Zawiera bowiem zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 408/08 skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata wniósł Marek Dąbrowski. Kasator zaskarżając wyrok w całości wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od organu kosztów postępowania wedle nom przepisanych, 3. zasądzenie na rzecz adw. P. M. kosztów pomocy prawnej udzielonej wnoszącemu skargę kasacyjną w trybie prawa pomocy wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w znaczeniu jakie nadaje temu pojęciu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci analizy treści zwrotnych potwierdzeń odbioru pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. z dnia 11.03.2008 r. oraz z dnia 25.03.2008 r. w celu stwierdzenia, iż pisma te zawierające skierowane do M. D. wezwania do stawienia się na ponowne badania zostały doręczone po upływie wyznaczonych terminów badań, 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w znaczeniu jakie nadaje temu pojęciu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez Starostę Powiatu Wałbrzyskiego art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. a przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego, mimo iż zarówno w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez Starostę Powiatu Kłodzkiego jak i przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego wbrew przepisom ustawowym M. D. nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiono mu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. kasator podał, że dowód z analizy treści dokumentów w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru pism z dnia 11.03.2008 r. oraz dnia 25.03.2008 r. skierowanych do niego przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. został powołany na okoliczność, iż pisma te zostały doręczone stronie każdorazowo po upływie terminu na przeprowadzenie badania, tj. w odniesieniu do terminu wyznaczonego na dzień 25.03.2008 r. dnia 28.03.2008 r., zaś odnośnie terminu wyznaczonego na dzień 3.04.2008 r. - dnia 10.04.2008 r. Objęte wnioskiem dowody były niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zarówno orzekający Sąd jak i organy administracji przyjęły bowiem orzekając o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego, iż mogą opierać się na zaświadczeniu lekarskim z dnia 29.02.2008 r. wydanym przez NZOZ Przychodnia [...] Poradnia Medycyny Pracy w Wałbrzychu, gdyż postępowanie odwoławcze od tego orzeczenia wszczęte wnioskiem z dnia 6.03.2008 r. zostało zakończone z uwagi na to, iż M. D. nie stawił się na ponowne badanie lekarskie w Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. Wniosek dowodowy skierowany jest na stwierdzenie okoliczności, iż przyjęta przez Sąd i organy orzekające hipoteza o ostatecznym charakterze orzeczenia z dnia 29.02.2008 r. jest fałszywa, gdyż procedura badania ponownego w Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. nie jest jeszcze zakończona a orzeczenie z dnia 29.02.2008 r. wydane przez NZOZ Przychodnia [...] Poradnia Medycyny Pracy w W. nie jest ostateczne. Badanie M. D. na okoliczność jego zdolności do wykonywania prac porządkowych odbywało się w procedurze uregulowanej rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie Pracy, zwanego dalej "Rozporządzeniem z 30.05.1996 r." W § 5 Rozporządzenia z dnia 30.05.1996 r. przewidziana jest procedura odwoławcza od pierwszo-instancyjnych" orzeczeń lekarza. Przybiera ono formę wniosku o przeprowadzenie ponownego badania skierowanego do lekarza zatrudnionego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy. Dopiero orzeczenie wydane na podstawie badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy ma charakter ostateczny, a jeżeli została wszczęta procedura odwoławcza, to pierwsze orzeczenie lekarza, ma charakter nieostateczny i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Wnioskujący o ponowne badanie powinien zostać powiadomiony o terminie badania w sposób umożliwiający mu stawienie się na ponowne badanie. Wedle twierdzeń M. D. oba zawiadomienia o terminach ponownego badania zostały mu doręczone po upływie wyznaczonego terminu na badania. W takiej sytuacji należy uznać, iż - w przypadku potwierdzenia się oświadczeń wnoszącego skargę kasacyjną co do terminów doręczeń zawiadomień o badaniach - postępowanie odwoławcze od orzeczenia lekarskiego z dnia 29.02.2008 r. nadal trwa, a orzeczenie to nie mogło stanowić na tym etapie postępowania podstawy faktycznej do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych, a w szczególności decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. Taka decyzja mogłaby zostać wydana dopiero po zakończeniu procedury ponownego badania. Kasator zarzucił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wnioski dowodowe nr 1 i 2 z pisma procesowego z dnia 6.09.12008 r. nie są niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czym naruszy art. 106 § 3 P.p.s.a. Wniosek wnoszącego skargę kasacyjną z dnia 6.09.2008 r. spełniał w zakresie punktów 1) oraz 2) przesłanki przewidziane w hipotezie art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż chodziło o dowód z dokumentów, który nie został przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, jego przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie doprowadziłoby do przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew temu Sąd I instancji uznał, iż wniosek ten, czy też wnioski te nie mają znaczenia na tym etapie postępowania, czyli nie są istotne do rozstrzygnięcia wątpliwości występujących w sprawie. Ta błędna ocena doprowadziła do tego, iż Sąd nawet nie rozważał możliwość przeprowadzenia tego dowodu, ponieważ uznał, że art. 106 § 3 nie otwiera mu drogi to przeprowadzenia tego dowodu. Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., w wyniku wadliwego uznania, iż dowody te nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Sąd uznał je za niezasadne i nie podjął dalszych decyzji w zakresie przeprowadzenia tych dowodów w ramach swojego uznania. Ze sposobu argumentacji Sądu można wyprowadzić wniosek, że dowody zostałyby przeprowadzone, jeżeli wniosek dowodowy uznany zostałby przez sąd za zasadny. Naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Sąd mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie dowodu mogło prowadzić do ustalenia, iż procedura badania odwoławczego od orzeczenia z 29.02.2008 r. NZOZ Przychodnia [...] Poradnia Medycyny Pracy w W. w przypadku M. D. nie została jeszcze zakończona, a zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie nieostatecznego orzeczenia i z tego powodu należałoby je uchylić. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez Starostę Powiatu Wałbrzyskiego art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. a przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Kasator podniósł, co następuje. Zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu Kłodzkiego z dnia [...].04.2008 r. jak również w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim nie umożliwiono wnoszącemu skargę kasacyjną przed wydaniem decyzji z dnia [...].04.2008 r. względnie [...].06.2008 r. zapoznania się z całością zabranego materiały dowodowego i wypowiedzenia się odnośnie dowodów zebranych w sprawie, na podstawie, których ustalono okoliczności faktyczne będące podstawą faktyczną powołanych decyzji. Takie zachowanie stanowi ewidentne naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. przez organy administracji państwowej. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zapoznając się z aktami sprawy skarżący mógłby stwierdzić, iż organy administracji błędnie przyjęły na podstawie pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. z dnia [...].04.2008 r., iż postępowanie w sprawie ponownego badania jest zakończone i przez złożenie wniosku dowodowego takiego jak w piśmie z dnia [...].09.2008 r. doprowadzić do przeprowadzenia dowodu z dokumentów, który mógłby prowadzić do ustalenia, iż postępowanie w sprawie ponownego badania nadal jest w toku. Nie doszłoby wtedy do wydania zaskarżonych decyzji, kontynuowana byłaby procedura ponownego badania, a wyniku ponownego orzeczenia lekarskiego mogłoby dojść do ustalenia, iż strona z uwagi na stan zdrowia nie może wykonywać prac porządkowych. W takiej sytuacji brak byłoby podstaw do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł wprawdzie naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jednakże uznał, iż nie może to prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż M. D. nie wskazał, jakich czynności nie mógł dokonać w wyniku uniemożliwienia mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji przeoczył jednak, iż o piśmie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. z dnia [...].04.2008 r. skarżący w konkretnym układzie procesowym mógł się dowiedzieć dopiero z uzasadnienia decyzji odwoławczej Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...].06.2008 r., zaś [...].09.2008 r. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wezwań Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. z dnia 11.03.2008 r. oraz z dnia 25.03.2008 r. Co prawda nie powiązał wprost tego wniosku dowodowego z zarzutem naruszenia art. 10 § 2 K.p.a. podnosząc, że brak zapewnienia mu aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym uniemożliwił mu wniesienie tego wniosku dowodowego na etapie postępowania administracyjnego, to jednak jest rzeczą oczywistą iż wniosek z dnia 6.09.2008 r. stanowi reakcję na wiedzę jaką M. D. posiadł z uzasadnienia decyzji odwoławczej Wojewody Dolnośląskiego i we wniosku tym należy dopatrywać się czynności, którą skarżący dokonałby na etapie postępowania administracyjnego, gdyby tę wiedzę posiadł w toku tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny był władny, a nawet zobowiązany do dokonania takiego powiązania, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami, wnioskami ani podstawą prawną powołaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem stwierdzić, iż naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na niekorzyść M. D. skutkowało zaniechaniem złożenia przez niego wniosku dowodowego takiego jak z dnia [...].09.2008 r. (w zakresie pkt. 1 i 2 tegoż wniosku) już na etapie postępowania administracyjnego a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów przez Sąd doprowadziłoby zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Dolnośląskiemu. Zaniechanie wydania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone we wskazany sposób zostały, według autora skargi kasacyjnej, przepisy art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. polega – według skarżącego – na nie przeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 6 września 2008 r. Zarzut ten jest trafny. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie – gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest dopuszczalne, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że skarżący pozbawiony został statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji (...) wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w art. 73a; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Jak wynika z treści wymienionego przepisu jedynym warunkiem, który musi być spełniony aby w tym trybie pozbawić statusu bezrobotnego jest sprawdzenie, czy odmowa przyjęcia prac przez osobę bezrobotną nastąpiła bez uzasadnionej przyczyny. W sprawie bezsporne jest, że skarżący odmówił wykonywania prac społecznie użytecznych z uwagi na stan zdrowia. Zatem wyjaśnienie tej okoliczności miało istotne znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu z analizy treści zwrotnych potwierdzeń odbioru pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 r. i dnia [...] marca 2008 r. Miało to na celu stwierdzenie, że pisma te zawierające wezwania do stawienia się na ponowne badania zostały doręczone po upływie wyznaczonych terminów. Ustalenie tej okoliczności pozwoli na wyeliminowanie istotnych wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W przypadku bowiem gdyby twierdzenia skarżącego okazały się słuszne i wezwania te otrzymał po terminie wyznaczonych badań, to oznaczałoby, iż postępowanie odwoławcze, wszczęte przez M. D., od zaświadczenia z dnia 29 lutego 2008 r. wydanego przez lekarza medycyny pracy, nie zostało zakończone, a zaskarżone decyzje naruszały prawo, bowiem wydane zostały w oparciu o nieostateczne orzeczenie. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania odwoławczego można ustalić czy w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyjęcia prac społecznie użytecznych przez osobę bezrobotną bez uzasadnionej przyczyny. Trafnie zatem autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. gdyż przeprowadzenie dowodu z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru wezwań na badania pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. Wobec powyższego nieuprawnione są twierdzenia Sądu I instancji, że wnioskowane dowody na tym etapie postępowania nie mają znaczenia, gdyż skarżący nie powoływał tej okoliczności w postępowaniu administracyjnym. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że organy administracji w prowadzonym postępowaniu dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a., bowiem nie umożliwiono skarżącemu przed wydaniem obu decyzji zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, na podstawie których ustalono okoliczności faktyczne sprawy. Spowodowało to, że o piśmie Dolnośląskiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Decyzja organu I instancji nie zawierała żadnych informacji w tym przedmiocie. Nie mógł zatem w postępowaniu administracyjnym wnosić o przeprowadzenie dowodu ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wyznaczonych terminach badań. Sąd I instancji wprawdzie zauważył naruszenie wskazanych przepisów, ale błędnie przyjął, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem gdyby skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie to wniosek o przeprowadzenie tych dowodów mógłby zgłosić jeszcze w postępowaniu administracyjnym. Zatem skorzystanie przez Sąd z możliwości przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów uzupełniających w postępowaniu sądowym było konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i oceny legalności zaskarżonej decyzji. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy zwróci się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. o nadesłanie zwrotnych potwierdzeń odbioru wezwań na badanie M. D. w dniu 11 marca 2008 r. i 25 marca 2008 r. i dokona ich analizy. Po przeprowadzeniu dowodu z tych dokumentów Sąd ponownie dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sad Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.