II SA/Po 603/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora (Gminę) obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem - utrzymał decyzję w mocy. Działając na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Gminę obowiązek wykonania, w terminie do 30 listopada 2008 r., robót budowlanych wskazanych w ocenie technicznej, sporządzonej w październiku 2007 r. przez inż. W.B. polegających na: – wykonaniu nawierzchni tłuczniowej dwuwarstwowej w celu zakończenia rozpoczętych robót; – naprawie istniejącej warstwy tłuczniowej, polegającej na wyrównaniu tłuczniem wapiennym lokalnych zagłębień (wybojów) i innych deformacji, łącznie z lokalnym poszerzeniem jezdni do szerokości optymalnej 4,0 m w celu uzyskania wymaganych parametrów geometrycznych usytuowania jezdni w pasie drogowym; – wyrównaniu profilu podłużnego i przekroju poprzecznego dolnej warstwy do wartości wymaganych podanych w "Specyfikacji technicznej" wykonania i odbioru robót: D-05.02.00 (Nawierzchnia twarda nieulepszona, wymagania ogólne) oraz D-05.02.01 (Nawierzchnia tłuczniowa); – wykonaniu górnej warstwy tłuczniowej o grubości minimum 7,0 cm w sposób podany w dokumentacji projektowej z wymaganiami dotyczącymi wykonania i odbioru nawierzchni tłuczniowych OST D-05.02.01 (Nawierzchnia tłuczniowa); – wyrównaniu, wyprofilowaniu i zagęszczeniu istniejących w granicach pasa drogowego poboczy gruntowych wg wymagań podanych w OST D-06.03.02, (Naprawa poboczy gruntowych). Organ wyjaśnił, że w 1995 r. gruntowa nawierzchnia drogi wymieniona została na żużlową, a następnie w 1999 r. na drogę został nawieziony kamień wapienny aktualnie stanowiący jej nawierzchnię. Zarządca dróg – Gmina - corocznie wykonuje prace polegające na wyrównywaniu nawierzchni drogi równiarką. Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił też, że robót związanych modernizacją drogi nie zgłoszono do właściwego organu architektoniczno-budowlanego i nie uzyskano na nie pozwolenia na budowę. W takim stanie rzeczy organ uznał za konieczne nałożenie na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego). Zakres tego obowiązku wyznaczył w oparciu o wskazania zawarte w wytycznych Specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót drogowych: D-O5.02.00 (Nawierzchnia trwała nieulepszona wymagania ogólne) oraz D-05.02.01 (Nawierzchnia tłuczniowa), a w zakresie naprawy poboczy: Specyfikacji OST D-06.03.02. W odwołaniu od decyzji Gmina wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź uchylenie decyzji w części dotyczącej określenia terminu i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie; art. 7 i 8 K.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaniechanie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo że postępowanie toczyło się bez udziału właściciela (właścicieli) działek gruntu, na których zlokalizowana jest droga zaliczona do kategorii dróg gminnych; art. 107 ust. 3 K.p.a. - przez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, to jest art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przesłanek określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku z punktu widzenia prawnego i technicznego. W ocenie Gminy decyzja została też skierowana do osoby niebędącej stroną - inwestorem w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 20 pkt 3 tej ustawy funkcję inwestora pełni zarządca drogi. Gmina nie jest zarządcą drogi gminnej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Nadto droga gminna powinna być oznaczona zgodnie z treścią załącznika nr 1 do uchwały opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego z 1987 r. Nr 4, poz. 114. Tymczasem w uchwale nie występuje droga o nazwie wskazanej w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że decyzja nie miała oparcia w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazała w szczególności, iż przepis ten zastosowano w trybie właściwym dla robót już wykonanych, podczas gdy nałożone obowiązki określono jako służące "zakończeniu rozpoczętych robót". Gmina zarzuciła również, że w decyzji nie zawarto ustaleń dotyczących niezgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi według stanu obowiązującego w dniu wykonania robót. Ponadto, nałożone obowiązki nie są spójne z obowiązkami określonymi dla zarządcy drogi (w art. 20 ustawy o drogach publicznych). W konkluzji skarżąca zaznaczyła, że nie można abstrahować od art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ewentualne niewykonanie obowiązku w wyznaczonym terminie skutkować będzie obowiązkiem wydania przez Inspektora decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu (drogi) do stanu poprzedniego. Mając to na względzie Gmina powzięła wątpliwość czy zaskarżona decyzja ma na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel (art. 7 k.p.a.). Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że skarżąca dokonała przebudowy drogi poprzez pokrycie drogi gruntowej warstwą tłuczniową stanowiącą nawierzchnię twardą, nieulepszoną. Roboty te wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powołując się na wydany uprzednio w sprawie wyrok, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na istniejącej w przeszłości drodze gruntowej, następnie ulepszonej żużlem paleniskowym, dokonano w 1999 r. wymiany nawierzchni poprzez przeniesienie dotychczasowej konstrukcji drogi na pobocze i ułożenie nawierzchni tłuczniowej z niesortowanego kamienia wapiennego. Taki charakter robót oznacza przebudowę drogi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i konieczność zgłoszenia zamiaru jej wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponieważ bezspornym jest, że Gmina zgłoszenia takiego nie dokonała, to organ nadzoru budowlanego miał podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z art. 51 Prawa budowlanego. Na gruncie prawa administracyjnego podmiotem zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 jest inwestor w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to jest podmiot, który na wykonanie danej inwestycji uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę lub jest obowiązany zgłosić ją do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, skoro Gmina była podmiotem, który zrealizował roboty budowlane, a nadto dokonuje corocznej konserwacji drogi (traktując ją jako drogę gminną), to wskazanie jej jako inwestora nie narusza art. 52 Prawa budowlanego (tym bardziej, że w wypisie z rejestru gruntów nie ma wskazania właściciela gruntu). W skardze Gmina zarzuciła naruszenie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz wniosła o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżoną decyzją sprawę rozstrzygano po raz drugi. Już we wcześniejszym postępowaniu, kiedy to decyzje uchylił Sąd (w 2007 r.), skarżąca podnosiła, że organy nadzoru budowlanego nie mogą wymuszać na gminie jakichkolwiek inwestycji, albowiem działania takie w sposób nieuprawniony naruszałyby konstytucyjnie i ustawowo gwarantowaną gminie samodzielność w zakresie wykonywania zadań publicznych. W ocenie Gminy powoływanie się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu wymuszenia na inwestorze przeprowadzenia w określonym terminie prac modernizacyjnych na drodze przezeń zarządzanej jest niezgodne z celem tego przepisu i wykracza poza jego zakres. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje podstawę do nałożenia obowiązku wykonania robót niezbędnych do doprowadzenia dotychczasowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organy oceniły działania skarżącej, jako noszące znamiona samowoli budowlanej, a następnie powołując się tę kwalifikację działań skarżącej, powzięły zamiar wymuszenia na niej modernizacji drogi. Zwrócił na to uwagę Sąd w zapadłym w sprawie wyroku. Pomimo tego organy zmieniły swe wcześniejsze rozstrzygnięcia o tyle, że nie wymagają już od skarżącej położenia nawierzchni asfaltowej, lecz jedynie wykonania nawierzchni z warstwy tłucznia, wyrównania profilu podłużnego i przekroju poprzecznego drogi, jak również wykonania górnej warstwy tłuczniowej. Zmieniły się tylko wymagania formułowane pod względem rodzaju robót. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostała jednak taka sama. Wskazując na ten fakt, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze treść tego przepisu Sąd obowiązany był uwzględnić i przyjąć ocenę prawną sprawy zawartą w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Po 110/07. Stwierdzono wówczas, iż Gmina była inwestorem robót budowlanych obejmujących wykonaną w 1999 r. przebudowę drogi gminnej D.-P. Nie miało znaczenia dla sprawy, że obowiązku tego nie nałożono na właściciela drogi, gdyż z wypisu z rejestru gruntów wynikało, że nie został on ustalony. Sąd doszedł również do przekonania, że wykonane przez Gminę roboty budowlane wymagały zgłoszenia zamiaru ich realizacji (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Stanowiły one bowiem przebudowę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy. W takim przypadku, przy założeniu, że roboty zostały wykonane (art. 51 ust. 7 ustawy), organ upoważniony był co do zasady, do wydania nakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. W rozpatrywanym wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. Sąd uchylił decyzje przede wszystkim z tego powodu, iż organy nałożyły na skarżącą obowiązki wykraczające poza przedmiot samowolnie wykonanych robót. Gmina dokonała bowiem przebudowy drogi poprzez pokrycie drogi gruntowej warstwą tłuczniową stanowiącą tzw. nawierzchnię twardą, nieulepszoną. Tymczasem zobowiązano Gminę do wykonania nowej, bitumicznej nawierzchni drogi tj. nałożono obowiązki znacznie wykraczające poza zakres zrealizowanych przez inwestora i objętych jego zamiarem inwestycyjnym robót. Sąd podkreślił. że w trybie art. 51 Prawa budowlanego należy dokonywać oceny prawidłowości wykonanych robót i, ewentualnie, nakazać doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że obowiązek wykonania czynności naprawczych objętych hipotezą art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może zmierzać do zmiany tożsamości zrealizowanej samowolnie inwestycji. Wreszcie Sąd wyjaśnił, że nałożenie na inwestora obowiązków w określonym terminie, wymaga uzasadnienia zakreślonego terminu, z uwzględnieniem obiektywnej możliwości jego dochowania przez zobowiązanego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy daje organowi nadzoru podstawę do zobowiązania inwestora do określonych czynności faktycznych w odniesieniu do prowadzonych samowolnie robót budowlanych tak, by przebiegały one zgodnie przepisami techniczno-budowlanymi. Służy to bieżącemu korygowaniu prowadzonego procesu budowlanego. Ponadto, w tym trybie, roboty budowlane mogą zostać zatwierdzone (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy). W art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, ustawodawca przewidział również możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w stosunku do robót już wykonanych, to jest również takich, których prowadzenie trwale przerwano (co nie oznacza, że budowa została zakończona). Organy muszą w takim przypadku rozważyć, jakiego rodzaju i w jakim stopniu roboty wykonano oraz, ewentualnie, nakazać określone czynności "dostosowujące" je do obowiązujących wymogów technicznych. Upoważnienie do nałożenia obowiązków podlega jednak ograniczeniom z uwagi na cel art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jest nim korygowanie procesu inwestycyjnego i zapewnienie jego legalności. Na podstawie tego przepisu organy nie mogą natomiast "sterować" procesem inwestycyjnym przez zobowiązanie inwestora, wbrew jego woli, do dalszego prowadzenia robót, które zostały wykonane jedynie w części. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy do końcowej realizacji inwestycji konieczne jest podjęcie prac w znacznie szerszym zakresie, aniżeli roboty dotychczas (samowolnie) wykonane. Rozpoczęcie inwestycji nie rodzi bowiem po stronie inwestora obowiązku jej kontynuowania. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może także służyć do nakładania obowiązków utrzymania dotychczasowych, częściowo wykonanych robót, w odpowiednim stanie technicznym. W decyzji z dnia [...], utrzymanej następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego, ponownie nałożono na Gminę obowiązek wykraczający poza zakres art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych, organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożone na Gminę obowiązki odnoszą się natomiast do utrzymania drogi (tiret drugi decyzji; zob. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a w pozostałym zakresie nakazują zrealizowanie w zasadzie nowej inwestycji obejmującej prace o szerszym zakresie aniżeli samowolnie wykonane roboty (np. wykonanie drugiej warstwy nawierzchni tłuczniowej). Jakkolwiek Sąd miał na względzie, że prawidłowe wykonanie drogi wymaga spełnienia określonych standardów i norm, które opisano w sporządzonej na potrzeby sprawy opinii technicznej, to jednak uznał, iż nie uzasadnia to nałożenia na Gminę obowiązku całkowitego wykonania drogi - jeżeli ta wykonała prace jedynie częściowo. Mając na względzie, iż sprawa podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu (po raz kolejny), Sąd postanowił zawrzeć w wyroku bardziej szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Po pierwsze powinnością organów obu instancji było rozważenie, czy jednoznaczny i konsekwentny brak gotowości inwestora - Gminy kontynuowania procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy przedmiotowej drogi uzasadniał stosowanie trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Już w poprzednim wyroku Sąd podkreślał, że zastępowanie woli inwestora w podejmowaniu działalności inwestycyjnej wykracza poza zadania i uprawnienia organów nadzoru budowlanego. Budzi zatem wątpliwości celowość nakładania na Gminę obowiązków, których jak się wydaje, nie zamierza realizować (por. art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Niezależnie od powyższego, organy nie rozważyły, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwe było wyodrębnienie rezultatu samowolnie wykonanych robót budowlanych dla celów zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane polegające na nałożeniu nawierzchni tłuczniowej zostały wykonane w 1999 r., a więc niemalże 10 lat temu. Nawierzchnia drogi jest tymczasem ciągle eksploatowana i podlega corocznej konserwacji (wyrównywaniu). W opinii technicznej i decyzji wskazano zresztą, że droga jest już niekompletna i wymaga uzupełnień (deformacja, zwężenia). Prowadzi to do sytuacji, w której ewentualne doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ze względów technicznych, wymagać będzie poprzedzenia ich pracami remontowymi (wyrównanie, poszerzenie drogi). Rodzi to uzasadnione wątpliwości, czy postępowanie dotyczy właściwego przedmiotu tj. robót faktycznie samowolnie zrealizowanych i to z naruszeniem przepisów technicznych, czy też dotyczy ono stanu drogi będącego efektem dziesięcioletniego okresu jej eksploatacji. Tylko jednoznaczne ustalenie, że przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nadal istnieje, oraz że można go określić (wyodrębnić), mogłoby uzasadniać nałożenie obowiązku wykonania czynności naprawczych przewidzianych w tym przepisie. Należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Po 110/07) Sąd wskazał, że samowolnie zrealizowane przez Gminę roboty budowlane mogły, co do zasady uzasadniać wydanie nakazów określonych w ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem organy obu instancji nie rozważyły zasadności i celowości zastosowania w sprawie trybu postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a skoncentrowały się na rozwiązaniach prawnych przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w istocie przepis ten naruszając. Na marginesie Sąd wskazuje również, że oznaczenie działki, której dotyczy decyzja powinno znaleźć się w rubrum decyzji (zob. wyrok z 9.I.2008 r. sygn. akt II OSK 1815/06 publ. Lex 443701). Mając powyższe na względzie, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 i 152 ustawy orzekł jak w sentencji. Wobec braku żądania strony skarżącej o przyznanie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w tej materii (art. 210 § 1 ppsa). /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK