II SAB/Ke 160/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] do rozpoznania wniosku K. R. z dnia 26 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w zakresie pkt b) i d), w części dotyczącej informacji o wynagrodzeniach brutto za miesiąc lipiec 2021 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] do rozpoznania wniosku K. R. z dnia 26 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w pozostałej części; III. stwierdza, że Dyrektor Szpitala Powiatowego w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] na rzecz skarżącego K. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 17 listopada 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, K. R. zaskarżył bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 października 2021 r. Treść tego wniosku, załączonego do skargi, brzmiała: "W trybie dostępu do informacji publicznej w celach medialnych i prasowych (sporządzanie artykułów i reportaży o konkretnych osobach oraz oceny ich kompetencji) wnoszę o udostępnienie: a) informacji na temat wykształcenia Dyrektora wraz z informacją o kierunku ukończonej szkoły wyższej b) szczegółowych informacji o zarobkach Dyrektora poprzez wskazanie wynagrodzenia brutto za 3 ostatnie miesiące w rozbiciu na miesiące (poprzedzające aktualny miesiąc) c) informacji na temat wykształcenia Głównego Księgowego wraz z informacją o kierunku ukończonej szkoły wyższej d) szczegółowych informacji o zarobkach Głównego Księgowego poprzez wskazanie wynagrodzenia brutto za 3 ostatnie miesiące w rozbiciu na miesiące (poprzedzające aktualny miesiąc)". Skarżący podniósł we wniesionej skardze, że niewątpliwie Dyrektor Szpitala jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, ponieważ jest on podmiotem reprezentującym osoby prawne zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p.". Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednolity pogląd, że wysokość wynagrodzenia, informacje o nagrodach i premiach, kwalifikacjach osób stanowią informację publiczną. 9 listopada 2021 r. upłynął 14 dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ mimo upływu terminu nie udzielił odpowiedzi, co skutkuje powstaniem stanu bezczynności. Skarżący jest przekonany, że działanie organu jest celowe - aby uchylić się od odpowiedzi na wskazane pytanie, albowiem posiada on szereg doświadczeń związanych z działalnością wskazanego Szpitala - dalsze oczekiwanie na odpowiedź uznaje za bezcelowe. Biorąc pod uwagę regulacje wynikające z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organ pomimo upływu ustawowego terminu nie udostępnił żądanych informacji oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 26 października 2021 r.; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 2) stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nieobciążanie kosztami postępowania zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ przyznał, że wnioskiem z dnia 26 października 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej na temat wynagrodzenia za konkretne miesiące i wykształcenia (kierunku ukończonych studiów) dotyczącego Dyrektora oraz Głównego Księgowego. Dalej organ wyjaśnił, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek było spowodowane sytuacją epidemiologiczną w placówce, w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków. Skarga na bezczynność wpłynęła do Dyrektora Szpitala Powiatowego w [...] w dniu 17 listopada 2021 r. po godzinach pracy Szpitala. Niezwłocznie w dniu 19 listopada 2021 r. udzielono skarżącemu żądanych przez niego informacji. Zatem nastąpiło to po 10 dniach od upływu terminu na udzielenie informacji (9 listopada 2021 r.). Zobowiązany nie kwestionuje, że nie zachowano terminu 14 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Należy zważyć na to, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż zobowiązany nie tylko udzielił informacji niezwłocznie, po wpłynięciu skargi, ale również jedynie po 10 dniach od upływu terminu. W niniejszej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, zarówno z uwagi na nieznaczne przekroczenie terminu, jak i na okoliczności, które legły u podstaw usprawiedliwionego opóźnienia. Nadto, podkreślenia wymaga, że wnioskujący nie wysłał żadnej wiadomości do zobowiązanego, w ślad za brakiem odpowiedzi na jego wniosek, lecz niezwłocznie wystosowano skargę. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 26 października 2021 r. ustała 19 listopada 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie prawidłowo załatwiono wniosek strony skarżącej przez udzielenie żądanej informacji publicznej. W takiej sytuacji postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) winno ulec umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. W odmiennej sytuacji, tj. gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2019 r., sygn. IV SAB/Wr 42/19). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szpitala Powiatowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako reprezentujący jednostkę dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, tj. zadania zakresu ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W ocenie Sądu nie można również kwestionować tego, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wykształcenia i wysokości wynagrodzenia Dyrektora Szpitala oraz Głównego Księgowego stanowią informację publiczną (por. m.in. wyrok NSA z 30 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 2874/21, wyrok WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Po 30/21). Jak wynika z odpowiedzi na skargę i załączonego do niej pisma z dnia 19 listopada 2021 r., opatrzonego podpisem elektronicznym Dyrektora Szpitala, odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona tym właśnie pismem. Sąd uznał tę okoliczność za wykazaną, niemniej jednak – w związku z faktem, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu 26 października 2021 r. – ustawowy termin do jego rozpoznania upłynął w dniu 9 listopada 2021 r. Organ tym samym pozostawał w bezczynności – także na dzień wniesienia skargi, tj. 17 listopada 2021 r. W związku z tym Sąd stwierdził (pkt III wyroku), że organ dopuścił się bezczynności. Skoro zaś bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi (organ ponowił nawet przesłanie odpowiedzi w dniu 29 grudnia 2021 r.) zgodnie z tym, co wyżej podniesiono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego co do zasady stało się bezprzedmiotowe i z tego względu podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Należy jednak zwrócić uwagę, że porównanie treści udzielonej odpowiedzi z dnia 19 listopada 2021 r. z treścią wniosku skarżącego nie pozwala na przyjęcie, że odpowiedź ta jest pełna. Mianowicie zapytanie obejmowało wskazanie wynagrodzenia brutto Dyrektora Szpitala i Głównego Księgowego za 3 ostatnie miesiące w rozbiciu na miesiące – poprzedzające aktualny miesiąc. Jako że wniosek był złożony w październiku 2021 r., informacja zgodnie z taką treścią żądania winna obejmować wynagrodzenie za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień 2021 r. Tymczasem udzielona odpowiedź dotyczy sierpnia, września i października 2021 r. Z tego względu Sądu uznał, że na dzień orzekania w dalszym ciągu nie został rozpoznany wniosek skarżącego w zakresie pkt b) i d), w części dotyczącej informacji o wynagrodzeniach brutto za miesiąc lipiec 2021 r., i w związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tym zakresie – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, organ ostatecznie zareagował na wniosek skarżącego, tłumacząc opóźnienie sytuacją epidemiologiczną w placówce, co w przypadku szpitala (zważywszy także na okres kiedy został złożony wniosek, tj. październik 2021 r.) można uznać za uzasadnione. Brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono w pkt. IV wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w tej sprawie, a to przy uwzględnieniu dyspozycji zawartej w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. "Uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie jest też sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Ol 3/20 oraz powołane tam postanowienia NSA). Zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w niniejszej sprawie uzasadnia znana Sądowi z urzędu (na podstawie analizy bazy CBOiS) okoliczność, że skarżący zainicjował przed sądami administracyjnymi szereg postępowań w podobnych sprawach dotyczących informacji publicznej, będąc reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika. Sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym przez tego samego pełnomocnika w tożsamych przedmiotowo sprawach, dotyczących ponadto nieskomplikowanego staniu faktycznego i prawnego, uprawniało sąd do zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 206, zwłaszcza że podmiotem obciążanym kosztami jest dyrektor szpitala, a nie stricte organ administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku (por. też postanowienia NSA dotyczące tego samego skarżącego z 15 i 20 stycznia 2021 r. o sygn. III OZ 21/21 i III OZ 31/21, wyrok WSA w Kielcach z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II SAB/Ke 6/20, wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Kr 145/20, wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., sygn. IV SAB/Po 48/20).