II OSK 1839/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 579/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie spółki [...] S.A. zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki o nr ew. [...] w K.. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji ocenił, iż słusznie na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej "ustawą" przewidującego, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie gleby lub ziemi, albo niekorzystne przekształcenie terenu spowodowane przez inny podmiot, jest zobowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście, w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. - organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu, tj. zgłaszający nie był "innym podmiotem" w rozumieniu powołanego przepisu ustawy. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej spółki, że powołany art. 12 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących następstwa prawnego, a w szczególności, iż następstwo pod tytułem ogólnym nie oznacza jednocześnie publicznoprawnego następstwa administracyjnego. Sąd ustalił, że w wyniku połączenia spółek: Spółki A. w W. i Spółki B. w P. w trybie obowiązującego wówczas art. 465 § 3 k.h. poprzez przeniesienie całego majątku Spółki A. na Spółkę B. z siedzibą w P. (która jednocześnie zmieniła nazwę na Spółka C.), w dniu [...] września 1999r. nastąpiło wykreślenie spółki przejętej z rejestru i z tym dniem na spółkę przejmującą przeszły wszystkie jej prawa i obowiązki. Wykreślenie z rejestru oznacza, że spółka przejęta traci byt prawny, a jej majątek czynny i bierny przechodzi w drodze sukcesji uniwersalnej na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje z mocy prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 465 § 3 k.h. dotyczącym sukcesji uniwersalnej przyjmowano, że wywołuje ona skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Z tych względów nie ma powodów do ograniczania zasięgu tego następstwa tylko do stosunków cywilnoprawnych, a co za tym idzie – Spółka A. jako poprzednik prawny skarżącej spółki nie jest innym podmiotem, o jakim mowa w art. 12 ustawy. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 12 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca spółka, jako że jest następcą prawnym Spółki A. wskazanej jako sprawca zanieczyszczenia nie mogła skorzystać z przewidzianej w tym przepisie regulacji prawnej wyłączającej odpowiedzialność za zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu; - art. 465 § 3 k.h. poprzez przyjęcie, że skarżąca jako sukcesor generalny Spółki A., wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie, przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku spowodowane przez ten podmiot; - art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego wynikający z tego przepisu, z mocy prawa został przejęty przez skarżącą w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji wskutek naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sukcesja uniwersalna, która następowała na podstawie art. 465 § 3 k.h. obejmowała jedynie następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dopiero k.s.h. uregulował w sposób wyraźny sukcesję praw i obowiązków administracyjnych. Projektodawcy k.s.h. wskazywali, że uprzedni brak takiej regulacji stanowił istotne niedomaganie i mógł hamować ewentualny proces konsolidacji podmiotów prawa. Z tych względów w ocenie skarżącej przy łączeniu spółek na gruncie k.h. nie dochodziło do sukcesji administracyjno-prawnej. Dodatkowo sposób zredagowania art. 12 nie wskazuje na wyłączenie spośród kategorii władających ziemią zobowiązanych do zgłoszenia zanieczyszczenia gruntów podmiotów będących następcami prawnymi sprawców tych zanieczyszczeń. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego, że w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Także odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska "idzie za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Taki stan rzeczy obowiązywał przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, a także obecnie, gdy nabywca nieruchomości (władający) nie może się powołać na to, że szkodę wyrządził inny podmiot, przed dniem objęcia przez niego władania (art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska) a jedynie po tym dniu. Zdaniem skarżącej od przypadków pochodnego nabycia praw i obowiązków należy odróżnić sytuację nabycia ich w sposób pierwotny, wskutek nabycia rzeczy. W takich przypadkach nie dochodzi w ogóle do następstwa prawnego, ponieważ obowiązki administracyjno-prawne w odniesieniu do rzeczy powstawałyby w sposób pierwotny u każdorazowego jej nabywcy. Stąd błędna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładania art. 82 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zgodnie z którą wynikający z tego przepisu obowiązek administracyjny miałby być przedmiotem sukcesji, a nie pierwotnego nabycia. Sukcesja administracyjna wymaga bowiem istnienia aktu administracyjnego, który mógłby być przedmiotem sukcesji, natomiast w przypadku nabycia rzeczy obowiązki jej dotyczące nabywca nabywa w sposób pierwotny. Zaskarżając w całości powyższe orzeczenie skarżąca domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Słuszne jest bowiem prezentowane w nim stanowisko, że wnoszący skargę kasacyjna nie był "innym podmiotem" w rozumieniu przywołanego przepisu art. 12 ustawy. Co prawda literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Analiza treści art. 12 ustawy wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.