II SAB/Lu 7/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] [...] Burmistrz Miasta N. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miasta N. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] L. - N. - B. jako połączenie dróg wojewódzkich nr [...] w wariancie I. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia [...] r., sporządzeniu raportu o odziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i dokonaniu oceny tego oddziaływania oraz rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków. Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli: K. E. "[...] Ś.", P. S. W. oraz C. G.. Do akt sprawy dołączono także protest mieszkańców C. z dnia 27 grudnia 2016 r., którzy nie byli stroną postępowania. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań oraz zapoznaniu się z treścią sprzeciwu podmiotu określonego jako "mieszkańcy C." Kolegium wydało w dniu 31 stycznia 2017 r. decyzję [...], która została doręczona skarżącym oraz pozostałym stronom postępowania w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353). Po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy wszystkie wskazane wyżej podmioty, którym przysługiwał przymiot strony postępowania, wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.. Po rozpatrzeniu w/w skarg wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 270/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi na decyzję Kolegium. Z kolei postanowieniem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu [...] orzekł w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej M. B. w sprawie ze skargi P. S. W. M. oraz skargi C. G.. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 21 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 212/19. Wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...] jest nieprawomocny i toczy się postępowanie wywołane skargą kasacyjną. W dniu 23 grudnia 2019 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo M. B. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, zatytułowane "ponaglenie", w którym nie wskazano organu, którego ono dotyczy, jak również sprawy, która jest przedmiotem ponaglenia. W tym samym dniu wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego dwukrotnie tj. w dniu 3 stycznia i 8 stycznia 2020 r. uzupełniał wniesione ponaglenie poprzez wskazanie, że przedmiotem ponaglenia jest postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem M. B. z dnia 27 grudnia 2016 r. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r., znak [...] W wyniku rozpatrzenia ponaglenia, Kolegium postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. [...] uznało je za nieuzasadnione. W dniu 6 lutego 2020 r., wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r., znak [...] W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarga dotyczy sprawy rozpatrzonej przez Kolegium decyzją nr [...], która była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w L.. Organ podniósł, że pełnomocnik skarżącego nie wskazał w niej konkretnych, jasnych i nie budzących wątpliwości zarzutów. W ocenie organu nie jest zatem możliwe odniesienie się do nich przez organ wyższego stopnia, pomimo posiadania przez Kolegium wiedzy w zakresie kilku spraw uruchamianych na skutek środków zaskarżenia, tak decyzji administracyjnych, jak i rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu sądowym obu instancji, przez różne podmioty reprezentowane przez tego samego radcę prawnego. Organ odwoławczy wskazał także, że złożony protest zawierał argumenty tożsame ze stanowiskiem P. S. W. M.. Organ II instancji mając na uwadze tożsamość zarzutów pozostałych skarżących, wskazał że zostały one rozpatrzone faktycznie w toku postępowania odwoławczego. W ocenie Kolegium, skarga na bezczynność nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Z uwagi na rozstrzygnięcie i ocenę prawidłowości postępowania przez Kolegium, która nastąpiła w toku postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 270/17, w sprawie nie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W związku z powyższym, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W celu rozpoznania niniejszej sprawy, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału (k. 141 akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie całości akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Lu 270/17, które zostały przekazane temu Sądowi wraz ze skargą kasacyjną w dniu 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania odwołania M. B. od decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r., znak: [...] Co więcej, w przypadku skarg na tego rodzaju sprawy, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej jako: "p.u.s.a."), oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe uwagi determinują zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności oraz czy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie z zachowaniem obowiązujących procedur. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący spełnił wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc pismem z dnia 21 grudnia 2019 r. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."). W tym miejscu należy podkreślić, że dla wyczerpania wskazanego wyżej trybu zaskarżenia, konieczne jest jedynie złożenie ponaglenia, a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zostanie ono rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia. Dodatkowo należy także zauważyć, że skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem. Na podstawie nadesłanych z Naczelnego Sądu Administracyjnego akt administracyjnych sprawy sygn. akt II SA/Lu 270/17, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie - a także treści skargi oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Pismo na które, powołuje się pełnomocnik skarżącego zatytułowane "Sprzeciw mieszkańców C. przeciwko budowie obwodnicy N. popierających wniosek P. S. W. M. do Kolegium Odwoławczego" z dnia [...] r., nie stanowi - w ocenie Sądu - odwołania od decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r., znak: [...] Przed wykazaniem argumentacji przemawiającej za takim stanowiskiem Sądu należy przybliżyć instytucje, formę i wymagania formalne tego środka odwoławczego. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia służącym od nieostatecznej decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Wszczęcie postępowania odwoławczego i jego zakres jest uzależniony od woli strony. Co prawda, z treści art. 128 k.p.a., wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia jednak należy mieć na względzie, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3. Z przepisu art. 63 § 2 wynika, że odwołanie powinno zawierać żądanie strony odwołującej się. W orzecznictwie wskazuje się, że odwołanie, ze swojej istoty, nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszących w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania, z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres." (por. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 888/07, LEX nr 493520). Dokonując analizy pisma z dnia 27 grudnia 2016 r., Sąd stwierdził, że nie spełnia ono powyższych wymogów. Już sama komparycja pisma wskazuje, że nie stanowi ono odwołania, a jest jedynie wyrazem społecznego protestu przeciwko planowanej inwestycji. Wprost bowiem wskazano w nim, że mieszkańcy C. wyrażają sprzeciw przeciwko budowie obwodnicy, co więcej jedynie popierają wniosek P. S. W. M., które złożyło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na ww. decyzję Burmistrza Miasta N.. Z treści pisma również wynika, że mieszkańcy C. wyrażają swój protest przeciwko budowie obwodnicy, zarzucając przy tym szereg uwag o charakterze technicznym odnoszących się do planowanej inwestycji. Zamanifestowane w piśmie niezadowolenie z inwestycji nie odnosi się do władczego rozstrzygnięcia organu (decyzji z dnia [...] r.), a wyraża stanowisko w sprawie rozwiązań technicznych i finansowych obwodnicy N.. W ocenie Sądu, nie ma zatem podstaw do uznania, że pismo, pod którym podpisał się m.in. M. B. wraz z 43 innymi mieszkańcami C., mogło być uznane za odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta N. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zauważenia wymaga, że dołączona do pisma lista z podpisami 44 osób – mieszkańców C., oznaczona została nie tylko jako "sprzeciw" przeciwko budowie obwodnicy, ale przede wszystkim jako dokument, w którym zawarto "poparcie dla wniosku P. S. W. M. do Kolegium Odwoławczego". Dodatkowo zwrócić przy tym należy uwagę, że skarżący nie był wskazany jako "odwołujący się", nie był również podmiotem reprezentującym oznaczonych w piśmie mieszkańców. W piśmie tym, wyróżniono jedynie A. Z., jako osobę do której należy kierować korespondencję. Nadto, wskazać należy, że organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołań: K. E. "G. Ś.", P. S. W. M. oraz C. G. od decyzji z dnia [...] r., wydanej przez Burmistrza Miasta N., uzasadniając swoje stanowisko w sprawie odniósł się do pisma stanowiącego protest mieszkańców C. , jak również zaznaczył tożsamość zarzutów podniesionych w piśmie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez P. S. W. M.. Niezależnie od powyższego, Sąd dokonując oceny merytorycznej wniesionej skargi nie może w swoich rozważaniach pominąć przypomnienia czym jest stan bezczynności organów administracji. W świetle poglądów orzecznictwa i doktryny ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4., Warszawa 2011, s. 109). Podobne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229; z 28 lutego 2020 r., II OSK 3864/19, LEX nr 3041173). Zaznaczano przy tym, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2211/10, LEX nr 953037). Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu administracji - jaką zarzuca skarżący - nie miała miejsca, bowiem w sprawie II SA/Lu 270/17 nie wpłynęło żadne odwołanie pochodzące od M. B. na decyzję Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r., które następnie nie było rozpatrzone. Jak już była o tym mowa wyżej, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie II SA/Lu 270/17, potwierdza, że w aktach znajduje się pismo wyrażające protest mieszkańców w sprawie planowanej inwestycji drogowej, a jednocześnie wyrażający poparcie dla stanowiska P. S. W. M.. Dodatkowo podkreślić należy, że sprawa w której skarżący upatruje bezczynności organu administracji na etapie postępowania odwoławczego, została zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 270/17, w którym Sąd oddalając skargi, stwierdził, że: "postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, uwzględniło wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, nie naruszając przy tym przepisów k.p.a., ani też przepisów szczególnych, w tym przede wszystkim ustawy środowiskowej, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy." Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle przeprowadzonej analizy, nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro organ nie dopuścił się bezczynności, złożona przez skarżącego skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego była bezzasadna. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.