I SA/Ol 528/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski (spr.), Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008 r., sprawy ze skargi E. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I) uchyla zaskarżoną decyzję, II) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, UZASADNIENIE W dniu "[...]" do Inspektoratu ZUS w Sz. wpłynął wniosek E. P. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia "[...]"umorzył wnioskodawczyni należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2001 r. w łącznej wysokości 5.584,28 zł. W dniu "[...]" E.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W złożonym wniosku oświadczyła, że jej sytuacja życiowa nie uległa zmianie i nadal jest trudna. Wskazała, iż miesięczny rodziny dochód wynosi ok.1500 -1600 zł netto, natomiast wydatki to 1100 zł. Zaznaczyła również, że od września 2008 r. wydatki zwiększą się w związku z dojazdami dzieci – K. i W. do szkół, do Olsztyna. Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie lekarskie E. P.z dnia "[...]", informacja o przebytej rehabilitacji leczniczej z dnia "[...]". oraz zaświadczenie o stanie zdrowia – wnioskodawczyni z "[...]" Ponadto E. P. wskazała, iż według załączonych wcześniej dokumentów zachodzi całkowita nieściągalność należności. Wyjaśniła, że nastąpiło zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada majątku oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, a także nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu upadłościowym. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]"Prezes Zakładu Ubezpieczeń utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że ustalono w sprawie, iż E. P. prowadziła w okresie od "[...]"do "[...]" działalność gospodarczą. Natomiast w okresie od "[...]"do "[...]"trwało postępowanie upadłościowe. W trakcie prowadzonego postępowania upadłościowego, nie nastąpiło zaspokojenie należności wobec wierzycieli. W dniu "[...]"dokonano zajęcia rachunku bankowego należącego do wnioskodawczyni. Wobec bezskutecznej egzekucji skierowano tytuły do Urzędu Skarbowego w Sz.. Urząd Skarbowy umorzył postępowanie egzekucyjne. Decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył odsetki od zaległości podatkowych, natomiast należność główna została rozłożona na raty. Wskazano również, iż z zaświadczenia z dnia "[...]" wystawionego przez Starostwo Powiatowe w Sz. wynika, że E. P. nie figuruje w operatach ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie informacji uzyskanej z Wieloosobowego Stanowiska Pracy. ds. Zasiłków ustalono, że przyznano wnioskodawczyni świadczenie rehabilitacyjne od "[...]"po wyczerpaniu zasiłku chorobowego. Wysokość świadczenia rehabilitacyjnego wynosi dziennie 49,38 zł. brutto. Ustalono również, iż E. P. obecnie jest bez pracy. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Olsztynie VI Wydział Cywilny i Rodzinny, Sygn. Akt : "[...]"z dnia "[...]"orzeczono rozwód wnioskodawczyni i jej męża T. P. E.P. podniosła również, iż występujący stres oraz ogrom kłopotów i problemów wywołał pogorszenie jej stanu zdrowia, w związku z czym zmuszona jest systematycznie korzystać z porad w Poradni Psychiatrycznej. Ponadto ma stwierdzoną niezdolność do pracy zawodowej na podstawie opinii psychiatrycznej z dnia "[...]" oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia "[...]" wystawionego przez Indywidualną Specjalistyczną Praktykę Lekarską Gabinet Psychiatryczny w Sz. Wnioskodawczyni wyjaśniła także, że stan zdrowia córki K.nie uległ poprawie, nadal leczona jest w poradni urologicznej. Ponadto syn W. 16 lat, miał przeprowadzoną operację kręgosłupa. W okresie od "[...]". do "[...]"przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Rehabilitacyjnym dla Dzieci w Ameryce k/Olsztynka i nadaj pozostaje pod stałą opieką lekarską. Wskazano również, iż z wywiadu przeprowadzonego przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje w mieszkaniu socjalnym i sama wychowuje troje dzieci: K.-15 lat, W.16 lat oraz M. - 21 lat. Ponosi ona całkowity koszt związany z utrzymaniem domu tj. czynsz za lokal - 40 zł., opłaty za wodę - 90zł., opłaty za energię - 120 zł., wywóz śmieci - 12 zł., koszt opału na zimę - 200 zł ( w sezonie grzewczym ok. 1500 zł.). Dodatkowe wydatki ok. 700 zł., to: telefon, lekarstwa, internat i dojazdy syna Wojtka do szkoły oraz ubezpieczenie. Ponadto wyrokiem Sądu Rejonowego w Sz. z dnia "[...]", sygn. akt "[...]"wnioskodawczyni zobowiązana została do płacenia alimentów na syna M., w kwocie 700 zł. miesięcznie. Z pomocy MOPS-u w P. nie korzysta w sposób ciągły, jedynie jednorazowo, jako dożywianie dzieci. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że E, P. nie posiada nieruchomości, nie figuruj e w kartotece emerytalno-rentowej. Jak wynika z "Kwestionariusza o możliwościach płatniczych" z dnia "[...]"wnioskodawczyni posiada zadłużenia wobec Urzędu Skarbowego w kwocie 2.400 zł, w Banku Spółdzielczym ok.1.500 zł., Banku Lukas ok. 47.000 zł. oraz w Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie ok. 20.000 zł. Analizując sytuację E. P.organ rentowy , w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych zaistniała przesłanka nieściągalności, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania upadłościowego, nie nastąpiło zaspokojenie należności. Jednak decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że Organ ma prawo wyboru. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Organu do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności. Ponadto Organ wyjaśnił, że umorzenie postępowania egzekucyjnego przez Urząd Skarbowy nie oznacza umorzenia należności z tytułu składek. Zarówno zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i długi wobec innych instytucji, nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności wobec Zakładu. Zakład w sprawach o umorzenie występuje również jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Z przepisów ustawy wynika, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy. Dlatego, dla podjęcia decyzji o umorzeniu, musi zostać udowodnione zaistnienie jednej lub kilku przesłanek wynikających z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie ma szansy wyegzekwowania należności w przyszłości. Organ wskazał również , iż nawet przy wystąpienie takich przesłanek, zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie obliguje go do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia składek. Pomimo wystąpienia przesłanki, zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, Organ odmówił umorzenia należności. W uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności na podstawie art. 28 ust. 3a, Organ kieruje się w szczególności przesłankami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 1- 3rozporżądzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności ż tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr ,141, poz. 1365). Do przesłanek tych w szczególności należą sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ zauważył, że pozytywne decyzje oparte na podstawie powyższego rozporządzenia podejmowane są w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych ważnym interesem podatnika, m.in. w sytuacji zagrożenia egzystencjalnego, bądź na skutek wystąpienia nieoczekiwanych zdarzeń losowych lub innych nieprzewidzianych czynników mających nieodwracalne następstwa na sytuację materialną zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślono, iż stosownie do zapisów powyższego rozporządzenia Organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ stwierdził, że w sytuacji E. P. wystąpiły okoliczności z art. 28 ust. 3a i w dniu "[...]", decyzją znak: "[...]"umorzył tylko należności na ubezpieczenie zdrowotne dotyczące jej, jako osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenie. Wskazano również, iż godnie z art. 28 ust. 3austawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) umarzanie należności na podstawie tego przepisu dotyczy wyłącznie składek za osoby ubezpieczone będące równocześnie płatnikiem tych składek. Zdaniem organu trudna sytuacja życiowa, brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku, tym bardziej, ze obowiązkiem Organu jest zachowanie zasady równego traktowania wszystkich płatników. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła E. P., zarzucając organowi brak przeanalizowania jej sytuacji finansowej. Podniosła, iż jej zdaniem wykazała, że nie jej dochody nie wystarczają na pokrycie składek należnych ZUS. Ponadto skarżąca podała, iż zmuszona jest do korzystania z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., jest niezdolna do pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniami lekarskimi ZUS. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej powoływanej, jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze, jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd oceniając rozpatrywaną sprawę uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazać należy, iż zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy ( wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77§1 kpa), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 kpa - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107§3 kpa). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Podkreślić również należy, iż swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w §3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107§ 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób dostateczny analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z §3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Podkreślić należy, iż fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z §3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji materialnej jaki i zdrowotnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie została przeanalizowana przez organ orzekający w sposób dostateczny . W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zauważyć również należy, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącej oraz nie odniósł dochodów osiąganych przez nią do jej indywidualnej sytuacji życiowej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji ( wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim powinien dokonać rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej, biorąc pod uwagę jej dochody miesięczne, ustalając jaka kwota miesięcznie przypada na osobę w jej rodzinie oraz czy pozostał po odliczeniu wydatków kwota pozwala na uiszczenie należnych składek. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji