I OSK 1846/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 116/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Rz 116/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], znak [...], na podstawie art. 40 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), i art. 104 k.p.a., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. W., działając na wniosek [...] Zakładu Energetycznego S.A. w R. Rejon Energetyczny S. W., zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] B. – J., w celu umieszczenia urządzeń obcych - przyłącze energetyczne, napowietrzne do budynku mieszkalnego m. J. P.P.A. D., działka o nr ew. [...] oraz ustalił opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, a także opłatę za 95 dni. Wnioskiem z dnia 12 maja 2005r. [...] Zakład Energetyczny S.A. w R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. w części przyznającej Zarządowi Dróg Powiatowych w S. W. uprawnienia do pobierania opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w kolejnych latach, poczynając od 2005r. oraz nakładającej na [...] Zakład Energetyczny S.A. w R. Rejon Energetyczny S. W. obowiązek uzyskiwania decyzji i uiszczania opłat rocznych za każdy kolejny rok. Decyzją z dnia [...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. z dnia [...], znak: [...], w części ustalającej opłaty dla [...] Zakładu Energetycznego S.A. Rejonu Energetycznego w S. W. za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium ustalenie opłaty corocznej rażąco naruszało art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu tego przepisu ustalonym nowelizacją ustawy z dnia 14 listopada 2003r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Kolegium stwierdziło, że brzmienie art. 40 ust. 5 do czasu wydania noweli z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 179, poz. 1486), nie dawały podstaw do naliczania opłat corocznych z tytułu zajęcia pasa drogowego, zatem ustalenie takiej opłaty w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. musi być potraktowane jako naruszenie skutkujące nieważnością tej części decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Prokurator Rejonowy w S. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 40 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i na tej podstawie wniósł o jej uchylenie. Prokurator podniósł, że z treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika, że może być ustalana coroczna opłata w przypadku zajęcia pasa drogowego. Na potwierdzenie powołano nowelę ustawy o drogach publicznych z 29 lipca 2005r. (Dz. U. nr 179, poz. 1486), która w sposób jednoznaczny określa tryb i zasady pobierania opłat corocznych za zajęcie pasa drogowego pod budowę urządzeń infrastruktury. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Rz 116/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w części ustalającej opłaty. Sąd wskazał, że skarga Prokuratora Rejonowego w S. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, gdyż że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję bez ustalenia w jakiej części wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W., bowiem w ocenie Sądu, decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. z dnia [...] w swojej osnowie nie ustala opłat rocznych, natomiast sugestia do pobierania takich opłat wynika z pouczenia zamieszczonego w końcowej części decyzji. Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny co do zgodności z prawem może być sentencja decyzji lub niekiedy uzasadnienie, natomiast nigdy takiej ocenie nie mogą podlegać inne elementy decyzji. Sąd wskazał, że pkt 2 decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności zawiera sposób obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tym wyliczeniu pojawia się opłata roczna jako podstawa do wyliczenia opłaty za faktycznie zajęty okres 95 dni. Z tej części decyzji nie wynika jednak by Zakład Energetyczny S.A. w R. miał uiszczać opłatę coroczną. Z tego też powodu organ prowadząc postępowanie nadzorcze powinien ustalić najpierw jakiej opłaty konkretnie ma dotyczyć żądanie stwierdzenia nieważności, gdyż opłata ustalona za 95 dni faktycznego zajęcia pasa drogowego nie narusza przepisów prawa, a decyzja Kolegium obejmuje swoim rozstrzygnięciem całość decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. odnoszącą się do opłat. Zatem Sąd uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względów procesowych wobec niewyjaśnienia zakresu żądania wnioskującego o kontrolę decyzji w trybie nadzorczym. Organ prowadząc postępowanie powinien ustalić ten zakres, a potem dokonać oceny żądania z punktu widzenia argumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku i rozważyć, czy spełnione są przesłanki do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w kontekście, że ostateczna decyzja podlega ochronie prawnej i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jest możliwe tylko przy restrykcyjnym interpretowaniu przesłanek niosących ze sobą taki skutek. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., radca prawny K. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. stosownych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), poprzez stwierdzenie, iż decyzję objętą wyrokiem wydano przedwcześnie i tym samym z naruszeniem przepisu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. ponieważ sąd uznał, iż nie wyjaśniono jaki jest zakres żądania wniosku strony w zastosowaniu trybu nadzwyczajnego. Zarzucono także niewskazanie przez Sąd żadnego przepisu prawa procesowego, który byłby naruszony w stopniu uzasadniającym uchylenie aktu administracyjnego w niniejszej sprawie, a także naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., poprzez uznanie pośrednio, że decyzja wydana wbrew tej normie prawnej zawiera nałożenie na stronę dodatkowego obowiązku poza osnową decyzji, poprzez niezastosowanie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony przez [...] Zakład Energetyczny wskazywał w sposób nie budzący wątpliwości zarówno decyzję objętą żądaniem oraz jego zakres. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92, wskazał że organ administracji publicznej nie jest związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. w zakresie opłat i ich wysokości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie tylko obciążono nią bez podstawy prawnej [...] Zakład Energetyczny w R. corocznymi opłatami, ale także niewłaściwie obliczono opłatę jednorazową, bowiem pomnożono ją przez 95 dni, co nie ma odzwierciedlenia w przepisie art. 40 ust.5 powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Poza tym wskazano, że decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. zawierała obowiązek opłaty w części decyzji stanowiącej pouczenia, a nie w osnowie. Zdaniem Kolegium, Sąd błędnie przyjął, iż brak tego obowiązku w osnowie decyzji powoduje, że faktycznie nie został on nałożony na stronę. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że adresat decyzji zobowiązany jest do stosowania decyzji administracyjnej, a forma samego aktu nie ma tu kluczowego znaczenia i dopiero tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, pozwala na wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego i niejako zwolnienie strony od obowiązku. Autor skargi kasacyjnej zwrócił też uwagę na okoliczność, że uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., Sąd pierwszej instancji nie wskazał w sposób jednoznaczny normy prawnej, którą naruszył organ administracji w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Należy podnieść, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także nie mógł zostać uwzględniony. Zważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez wskazanie konkretnych jego przepisów, jedynie w uzasadnieniu tej skargi Kolegium podniosło, że decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie tylko obciążono nią bez podstawy prawnej [...] Zakład Energetyczny w R. corocznymi opłatami, ale także niewłaściwie obliczono opłatę jednorazową, bowiem pomnożono ją przez 95 dni, co nie ma odzwierciedlenia w przepisie art. 40 ust.5 powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i stwierdza, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W szczególności nie można zgodzić się z poglądem, że nie został wyjaśniony przez organy administracji zakres żądania wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż z wniosku z dnia 7 maja 2005r. wyraźnie wynika, że dotyczy on tej części decyzji z dnia [...], w której przyznano Zarządowi Dróg Powiatowych w S. W. uprawnienie do pobierania opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, w kolejnych datach, począwszy od 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo zauważył, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, nie zawiera w swej osnowie rozstrzygnięcia co do opłat za rok 2005r. oraz lata następne, a wynika to jedynie z pouczenia zamieszczonego w końcowej części, po uzasadnieniu decyzji. Natomiast przedmiotem postępowania nadzorczego może być jedynie sentencja decyzji, a nie pouczenie w niej zawarte. Już tylko z tego powodu nie można było zatem uznać, iż decyzja z dnia [...] rażąco narusza prawo, a więc wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, [...] Zakład Energetyczny S.A. w R. nie kwestionował prawidłowości naliczania opłaty za okres od 28 września do 31 grudnia 2004r., to jest za 95 dni w roku 2004r., a Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż opłata ta została naliczona prawidłowo, co również wskazuje na brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuca jednak wadliwe naliczenie tej opłaty, co miało stanowić przyczynę stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nieważności decyzji z dnia [...]. Z poglądem taki nie można się zgodzić. W dacie wydania decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. W. z dnia [...], art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 14 listopada 2003 o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która weszła w życie w dniu 9 grudnia 2003r., stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, to jest umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Wprawdzie brzmienie wskazanego przepisu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, jednak różnice w wykładni treści normy prawnej nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem wówczas, gdy następuje wyraźne, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu, ciężkie ze względu na skutki, jakie wywołuje w sferze powstania stosunków materialnoprawnych. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie budzi bowiem zastrzeżeń taka wykładnia przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w wyniku której przyjmuje się, że opłata za uiszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami uzależniona jest od czasu, na jaki umieszczone zostaną te urządzenia. Z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wynika, że wniosek o zajęcie pasa drogowego winien wskazywać planowany okres zajęcia pasa drogowego. Za takie zajęcie pasa drogowego nie można bowiem traktować jedynie zajęcia w celu przeprowadzenia robót, które w niniejszej sprawie wynosiło 1 dzień, ale przede wszystkim okres zawieszenia w pasie drogowym linii energetycznej, aż do czasu jej zniesienia. Z tych względów należy uznać, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że wykładnia przepisu art. 40 ust. 5 przyjęta przez organ w decyzji z dnia 13 września 2004r. rażąco narusza prawo. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.