II SAB/Po 108/18

SENTENCJA Dnia 28 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lipca 2018 r. w zakresie udostępnienia dokumentu dotyczącego powierzenia i wykonywania funkcji zastępcy burmistrza w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] r. K. B. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu życiorysu, stanowiącego składową akt osobowych osoby zatrudnionej na stanowisku zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy, a także dokumentów, które są podstawą do wydatkowania środków publicznych tytułem wynagrodzenia, jak również potwierdzającymi posiadanie właściwych kompetencji: podanie o pracę, umowy o pracę, o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, świadectwa i dyplomy ukończenia szkół, świadectwa pracy, kwestionariusze, dokumenty potwierdzające staż pracowniczy itp. Wnioskodawca wniósł o dokonanie anonimizacji tych części w życiorysie, które odnoszą się do sfery prywatnej funkcjonariusza publicznego, tj. informacji o zainteresowaniach, stanie rodzinnym, stanie zdrowia. Sekretarz Gminy M. w piśmie z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; dalej: "u.d.i.p.") wskazał, że dane, o które zawnioskował K. B. nie stanowią informacji publicznej. W treści pisma wyjaśniono, że skany i kserokopie dokumentów prywatnych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku dokumentu prywatnego ustawa przewiduje tylko i wyłącznie dostęp do treści dokumentu. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy nie, współtworzy w ten sposób wspólnie z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został on zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. B. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] r. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku jest informacja publiczna, albowiem stanowi informację o działalności osób pełniących funkcje publiczne, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie udostępnienia K. B. określonych we wniosku z dnia [...] r. informacji mających jego zdaniem status informacji publicznych. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie i terminie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Burmistrz Miasta i Gminy jako organ wykonawczy gminy, który reprezentuje gminę na zewnątrz stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994; dalej: "u.s.g."), jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Rozważając z kolei przedmiotowy aspekt sprawy, a więc czy żądana informacja stanowi informację publiczną należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udzielenia informacji w zakresie udostępnienia dokumentów: skanu życiorysu, podania o pracę, umowy o pracę, o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, świadectw i dyplomów ukończenia szkół, świadectw pracy, kwestionariuszy i dokumentów potwierdzających staż pracowniczy, stanowiących składową akt osobowych osoby zatrudnionej na stanowisku zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy. Przechodząc zatem do analizy charakteru przedmiotowej informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnianiu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dla oceny charakteru pełnionej przez daną osobę funkcji kluczowa jest zatem wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W tym kontekście wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pojęcia tego nie definiuje. Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" na gruncie k.k. jest zatem zakresowo szersze i pochłania pojęcie funkcjonariusza publicznego. Również doktryna i judykatura stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest nie tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale że pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie bowiem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 143/14). Kierując się powyższymi wskazówkami interpretacyjnymi stwierdzić należy, że zastępca burmistrza, zatrudniony w strukturze jednostki samorządu terytorialnego, który na mocy udzielonego upoważnienia może prowadzić sprawy gminy (art. 33 ust. 4 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g.) i wydawać decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu burmistrza (39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g.) jest na gruncie przepisów ustawy osobą sprawującą funkcje publiczne. Tym samym informacje odnoszące się do sprawowanej przez niego funkcji i pozostające w jej związku mają charakter informacji publicznych. Z tego też względu informacja o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji przez zastępcę burmistrza stanowi informację publiczną. Przedmiotowa informacja dotyczy bowiem niewątpliwie kwestii związanych z transparentnością sprawowanej przez zastępcę burmistrza w strukturach jednostki samorządu terytorialnego funkcji publicznej. Powyższa konkluzja wypływa zresztą jednoznacznie z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zarazem nośnikiem wymienionej informacji publicznej o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji są dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy same stanowią informację publiczną. Wobec tego obowiązkiem organu było udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych zawierających informacje o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji zastępcy burmistrza Gminy M.. W ten zakres będzie wchodzić zarówno dokument powołania, jak również dokumenty pochodne, regulujące sferę spraw z zakresu prawa pracy pomiędzy burmistrzem a zastępcą, określające np. wynagrodzenie zastępcy burmistrza. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż informacje dotyczące wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 z d. 1 u.d.i.p., opowiadając się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia takich osób (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 55/18). Przemawia za tym również treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Konkludując, z powyższego wynika, że w zakresie udostępnienia dokumentu dotyczącego powierzenia i wykonywania funkcji zastępcy burmistrza organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Co zaś się tyczy pozostałego zakresu wniosku, tj. żądania udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów: skanu życiorysu, świadectw i dyplomów ukończenia szkół, świadectw pracy, kwestionariuszy i dokumentów potwierdzających staż pracowniczy wskazać należy, że są to dokumenty potwierdzające kompetencje osoby sprawującej funkcję zastępcy burmistrza, a więc posiadające treść o charakterze informacji publicznej. W art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wskazuje się bowiem, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu są w szczególności informacje o osobach sprawujących w nich funkcje, a także ich kompetencjach. Niemniej jednak same dokumenty stanowią dokumenty prywatne, które zdaniem Sądu nie tracą przymiotu dokumentu prywatnego w momencie zatrudnienia danej osoby przez organ administracji publicznej. Z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika przy tym wyraźnie, że prawo do informacji publicznej dotyczy jedynie wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Skoro więc skarżący wystąpił o skany żądanych dokumentów, odmowa ich udostępnienia przez organ była zasadna. Niemniej jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący wystąpił w tym zakresie o informację przetworzoną, choć w tym przypadku będzie musiał wykazać, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Będzie to bowiem żądanie udzielenia informacji o charakterze złożonym, wymagającej wydobycia cząstkowych informacji o osobie zastępcy burmistrza z jej akt personalnych. Na marginesie Sąd zauważa, że organ w piśmie z dnia [...] r., nr [...], stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej błędnie powołał się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Określa on bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Miałby więc zastosowania w sprawie, gdyby organ odmawiał udostępnienia informacji publicznych w formie decyzji z powodu utajenia danej informacji. W przypadku uznania przez organ, że żądane informacje nie są w ogóle informacją publiczną organ winien ograniczyć się do poinformowania wnioskodawcy, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów wyżej wymienionej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia dokumentu dotyczącego powierzenia i wykonywania funkcji zastępcy burmistrza w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Wynikało z błędnego przekonania organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt IV sentencji).