I SA/Ke 385/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 6 grudnia 2019 r. Nr XV/133/2019 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Górno Nr III/14/2018 z 5 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Górno z dnia 6 grudnia 2019 r. Nr XV/133/2019 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Górno Nr III/14/2018 z 5 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. UZASADNIENIE 1.1 Rada Gminy Górno (dalej: organ) na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr XV/133/2019 z 6 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Górno nr III/14/2018 z 5 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. W § 1 ustalono, że § 2 zmienianej uchwały otrzymuje brzmienie: "1. Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujących wysokościach: a) gospodarstwo domowe liczące do 2 osób: 1) w budynku jednorodzinnym 22,00 zł 2) w budynku wielorodzinnym 72,00 zł b) gospodarstwo domowe liczące 3 i więcej osób: 1) w budynku jednorodzinnym 52,00 zł 2) w budynku wielorodzinnym 94,80 zł 2. Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujących wysokościach: a) gospodarstwo domowe liczące do 2 osób 1) w budynku jednorodzinnym 44,00 zł 2) w budynku wielorodzinnym 148,00 zł b) gospodarstwo domowe liczące 3 i więcej osób 1) w budynku jednorodzinnym 104,00 zł 2) w budynku wielorodzinnym 190,00 zł." 2.1 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1 ust. 1 i 2. Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w § 1 ust. 1 i 2 uchwały, polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. 2.2 Zdaniem skarżącego, podstawę różnicowania stawek opłat przez radę jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierającego zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Dlatego stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy, nie jest prawidłowe. Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty, a już tym bardziej legalnej definicji gospodarstwa domowego. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. 2.3 Słuszność poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k dodano ust. 2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Podsumowując, zdaniem skarżącego Rada Gminy błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie definicje gospodarstwa domowego, budynku jednorodzinnego i budynku wielorodzinnego oraz kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. 4.2 Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. 4.3 Przechodząc do istoty sporu podnieść należy, że w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. We wspomnianym art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza (art. 6j ust. 1) polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga (art. 6j ust. 2) z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). 4.4 Paragraf § 1 zaskarżonej uchwały nie został podzielony na ust. 1 i 2, jak wskazano w skardze, nie ma to jednak znaczenia dla sprawy. Istotą sprawy jest bowiem okoliczność, że w paragrafie tym zmieniono § 2 ww. uchwały Nr III/14/2018 w ten sposób, że ustalono nowe miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności m.in. od liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe. Z podstawy prawnej uchwały zmieniającej wynika, że wydana ona została na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a u.c.p.g. W ocenie Sądu, z żadnego przepisu prawa nie wynika jednak upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Metoda wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego. Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. 4.5 Postawy do zastosowanej metody nie stanowi również art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., ale odnosi się do innych, niż zastosowane w zaskarżonej uchwale, parametrów obliczania opłaty. 4.6 Do pojęcia "gospodarstwa domowego" odnosi się natomiast przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Nie został on powołany w podstawach prawnych uchwały, niemniej dla pełnego obrazu sprawy wymaga wyjaśnienia, że pozwala on radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właśnie od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Tak więc i w przypadku zastosowania metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., brak jest upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. 4.7 Nie zmienia oglądu w sprawie okoliczność nowelizacji art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W wyniku tej nowelizacji, ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie tej ustawy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), która weszła w życie 6 września 2019 r., w przepisie tym po zdaniu "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" dodano zdanie "Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty." Nie może jednak budzić wątpliwości to, że chodzi tu o kryteria wymienione w tym ustępie, a więc możliwość różnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Zmiana ta nie powoduje więc w żaden sposób, że uchwalona przez Radę Gminy Górno metoda ustalenia stawki opłaty jest dozwolona przez przepisy prawa. Należy ponadto dodać, że zmiana ta nie pozbawia aktualności utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. sygn. II FSK 3267/18, z 6 maja 2016 r. sygn. II FSK 16/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiska, zgodnie z którym zróżnicowanie opłaty ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według ilości osób, z jakich to gospodarstwo domowe się składa, było możliwe tylko w okresie pomiędzy 6 marca 2013 r., kiedy to ustawą z 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 228) do art. 6k dodano ust. 4 (zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat), a 31 stycznia 2015 r. Poczynając bowiem od 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) art. 6k ust. 4 zmienił swoją treść, przewidując jedynie w odniesieniu do opłat od gospodarstw domowych zwolnienie w całości lub w części od tych opłat ze względu na niski dochód. 4.8 Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Stanowisko, że można zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie znalazło akceptacji w powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 16/16, którego poglądy Sąd w składzie niniejszym podziela. W konsekwencji nie może uznać że organ ma prawo do różnicowania stawek opłaty stosując kryterium liczby mieszkańców gospodarstwa domowego. Rada gminy w sposób nieuprawniony zdecydowała, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana od ilości osób w gospodarstwie domowym. Należy ponownie podkreślić, że od 1 lutego 2015 r. brak jest możliwości różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym. Takiej możliwości nie wprowadziła również zmiana art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. II FSK 3267/18 wyjaśniono, że podjęcie uchwały, która przenosiła kryterium różnicowania opłat z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem. 4.9 Regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (cyt. wyżej wyrok II FSK 16/16) podnieść należy, że "z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać." 4.10 Przytoczona wyżej teza Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje pełne przełożenie na grunt przedmiotowej sprawy. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. Poprzez to, zapisy § 2 i § 3 uchwały również nie mogą zyskać akceptacji i należało stwierdzić ich nieważność. 4.11 W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.