II SA/Rz 953/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.I. w przedmiocie uchwały zmieniającej powołanie Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w [....] - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu tytułem uiszczonego wpisu od skargi kwotę 300 zł. UZASADNIENIE II SA/Rz 953/20 U z a s a d n i e n i e B.I. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) – zarzucił naruszenie przez Radę Gminy w [...] art. 18a ust. 2 u.s.g. Wskazał, że 8 kwietnia 2019 r. powołany został 3-osobowy Klub Radnych "Porozumienie Prawicy w Radzie Gminy w [...]" (w składzie: B.I., B.P., J.S.). 15 kwietnia 2019 r. do Przewodniczącej RG zostały złożone pisma informujące o powołaniu Klubu i zgłoszeniu kandydatur B.I. i J.S. odpowiednio do składu Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Na sesji w dniu [...] maja RG odrzuciła uchwałę zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, zaś [...] października 2019 r. nie przyjęła uchwały zmieniającej powołanie Komisji Rewizyjnej. Także kolejne zgłoszenia innych kandydatur zostały odrzucone: na sesji 2 grudnia 2019 r. B.P. do Komisji SWiP, na sesji 30 grudnia 2019 r. B.I. do Komisji SWiP, na sesji 7 lutego 2020 r. ponowna J.S. do Komisji SWiP, na sesji 27 maja 2020 r. B.P. do Komisji Rewizyjnej oraz na sesji 30 czerwca 2020 r. J.S. do Komisji Rewizyjnej. Skarżący powołał się na stanowisko Wojewody [...], wg którego klub radnych ma prawo posiadania przedstawiciela w w/w komisjach nie tylko na etapie ich powoływania na początku kadencji rady, ale także później na skutek różnych zmian, np. powstania nowego klubu. Zdaniem Wojewody, w zaistniałym stanie faktycznym nie dysponuje on jako organ nadzoru narzędziem do skłonienia RG do dostosowania składu komisji zgodnie z normą zawartą w art. 18b ust. 2 u.s.g. W związku z tym, po wyczerpaniu przez Klub wszystkich możliwych kandydatur i ich odrzucenia przez RG, uzasadnione było wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę RG w [...] wniosła o jej odrzucenie. Wskazano, że na sesji 19 listopada 2018 r. postanowiono, że Komisja Rewizyjna będzie składała się z 3 radnych, jak było praktykowane od 1990 r. przy różnych osobach sprawujących funkcje wójta i różnych radach gminy; nigdy nie było zastrzeżeń do pracy tej komisji w 3-osobowym składzie. Podobnie radni postanowili o 3-osobowym składzie Komisji SWiP. Taka postawa radnych wynika również ze względów ekonomicznych, bowiem każde posiedzenie komisji związane jest z wypłacaniem diet. Radni wybierając skład osobowy Komisji Rewizyjnej powołali do niej m.in. radnego J.K., wybranego z Komitetu Porozumienie Prawicy. Startował z niego również B. I., który po porażce w wyborach na przewodniczącego RG i na członka Komisji Rewizyjnej powołał w kwietniu 2019 r. 3-osobowy Klub Radnych "Porozumienie Prawicy w Radzie Gminy w [...]" i zgłosił projekt uchwały zmieniającej uchwałę o powołaniu Komisji Rewizyjnej z [...] listopada 2018 r., proponując rozszerzenie jej składu do 4 osób. Takie działanie skarżącego jest przejawem partykularyzmu, zwłaszcza że Klub nie przejawia żadnego innego działania, jak tylko wejściem w skład Komisji, odmawiając przy tym przyjęcia do swego składu innych osób oraz dezorganizując od półtora roku pracę RG poprzez zgłaszanie niemal na każdej sesji nowego przedstawiciela swojego klubu do Komisji Rewizyjnej bądź Komisji SWiP. Końcowo, wskazując na treść art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2 u.s.g. zgodnie z którymi w skład Komisji Rewizyjnej oraz Komisji SWiP wchodzą radni – przedstawiciele wszystkich klubów z wyjątkiem przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, wskazano, że Przewodniczący RG nie ma wpływu na głosowanie radnych podczas sesji, którego wynikiem było odrzucenie przez RG [...] kandydatur radnych z Klubu Radnych "Porozumienie Prawicy w Radzie Gminy w [...]" do składu w/w Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl § 2 tego artykułu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto z mocy art. 3 § 2a i § 3, sądy administracyjne orzekają odpowiednio w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a na podstawie art. 4 P.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach w nim wskazanych. Lex specialis w stosunku do postanowień art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stanowi powołany w skardze art. 101 i art. 101a u.s.g.; zgodnie z ust. 1 art. 101, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", wg zaś art. 101a ust. 1, "przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Z powyższego wynika, że kontrola sądowoadministracyjna administracji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a działania których nie da się sklasyfikować w jednej z w/w form, kontroli tej nie podlegają. B.I. wnosząc skargę na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 101a u.s.g. wskazał na naruszenie przez RG w [...] przepisów prawa - art. 18a ust. 2 u.s.g.; stanowi on, że "w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1", tj. funkcję przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Wobec tak nieprecyzyjnego określenia przedmiotu skargi i wynikającego z tego braku możliwości stwierdzenia, iż spełnia on w/w kryteria warunkujące możliwość poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jednoznaczne wskazanie zaskarżonej czynności lub aktu (doprecyzowanie daty i numeru pisma organu, które tę czynność wyraża. W udzielonej odpowiedzi B.I. wyjaśnił, że "skarga dotyczy decyzji Rady Gminy w sprawie uchwały zmieniającej powołanie Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w [...] na sesji odbytej w dniu 30 czerwca 2020 r. Klub Radnych nie otrzymał pisemnej informacji o rozstrzygnięciu jakie zapadło w tej sprawie". Zdaniem Sądu, tak określony przedmiot zaskarżenia nie kwalifikuje się do żadnej z wymienionych kategorii spraw kontrolowanych na podstawie wskazanych wyżej przepisów przez sąd administracyjny, w szczególności aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 2 pkt 6 P.p.s.a i art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym zakresie należy jednoznacznie stwierdzić, że dyspozycji tych przepisów nie wypełnia przedstawiony przez skarżącego wraz z pismem stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu projekt uchwały RG [....] z 30 czerwca 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] (z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...]), przewidujący 4-osobowy skład Komisji Rewizyjnej (z udziałem J.A.S. jako członka Klubu Radnych "Porozumienie Prawicy w Radzie Gminy w [...]"). Akt który nie został podjęty (uchwalony) i który nie wszedł w życie (a więc nie obowiązuje) nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych. Nie nadaje nikomu uprawnień, nie nakłada żadnych obowiązków lub ograniczeń, a zatem nie może też naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia. W kontekście powyższego brak jest również podstaw do zakwalifikowania wniesionej skargi jako skargi na bezczynność w rozumieniu art. 101a u.s.g. Wniesienie skargi w trybie tego przepisu może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Skarga na bezczynność rady gminy mogłaby zatem dotyczyć jej działalności uchwałodawczej w przypadku, gdyby stosowne przepisy nakładały na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. Akceptując utrwalone w orzecznictwie sądowym i doktrynie stanowisko, że ustalony w statucie skład liczebny komisji rewizyjnej powinien gwarantować prawo wejścia w jej skład przedstawicielom wszystkich klubów w radzie – o ile tylko wyrażają taką wolę, należałoby w związku z tym przyjąć wynikający z art. 18a ust. 2 u.s.g. obowiązek niezwłocznego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały realizującej to prawo (w przypadku powstania nowego klubu, zmiany dotychczasowej uchwały ustalającej skład osobowy komisji rewizyjnej). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z protokołu nr [...] z [...] sesji RG [...] odbytej [...] czerwca 2020 r., projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] (przewidujący jako jej nowego członka J.A.S. z Klubu Radnych "Porozumienie Prawicy w radzie Gminy w [...]") był procedowany, niemniej w wyniku głosowania uchwała nie została podjęta. Nieuzyskanie przez projekt uchwały wymaganej większości głosów nie mógł być zatem utożsamiany z bezczynnością rady gminy w tym przedmiocie. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż skarga B.I. w przedmiocie uchwały zmieniającej powołanie Komisji Rewizyjnej RG w [...] nie mieści się w katalogu działalności administracji publicznej podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Jako niedopuszczalna podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ubocznie należy zaznaczyć, że powyższe nie jest równoznaczne z brakiem akceptacji Sądu dla działań skarżącego zmierzających do zgodnego z prawem (art. 18a ust. 2 u.s.g.) ukształtowania składu Komisji Rewizyjnej. Nowo powstały klub radnych ma prawo delegować do składu komisji rewizyjnej swego przedstawiciela, a rada ma obowiązek to uskutecznić, czego absolutnie nie wyłącza m.in. sygnalizowana w odpowiedzi na skargę dotychczasowa wieloletnia praktyka dotycząca składu ilościowego członków Komisji Rewizyjnej RG w [...], czy też względy ekonomiczne (oszczędnościowe) związane z wypłacaniem diet dla członków komisji. Na tle okoliczności sprawy Sąd dostrzega zarysowany już w piśmiennictwie problem /por. Chmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013/ pogodzenia - z jednej strony - kompetencji rady do dokonania wyboru członków komisji rewizyjnej (z niedopuszczalnością pozbawienia radnych swobody głosowania), z drugiej strony - z prawem każdego klubu do posiadania własnych przedstawicieli w składzie tej komisji. Większość bowiem może w skrajnych wypadkach konsekwentnie przez całą kadencję uniemożliwić słabszym klubom wprowadzenie swoich przedstawicieli do składu komisji. Najsilniejszy klub (lub rządząca koalicja) może permanentnie i bezkarnie odrzucać kolejne kandydatury każdego opozycyjnego klubu. Działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. Doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem wymaga jednak podjęcia adekwatnych do tego działań. W przypadku skarżącego i pozostałych członków jego Klubu, w razie niedostosowania przez RG w [...] składu Komisji Rewizyjnej do wymagań przewidzianych przez art. 18a ust. 2 u.s.g. - wobec treści § 7 ust. 2 zamieszczonego na stronie BIP Statutu Gminy [...] ("Skład osobowy poszczególnych Komisji oraz wyboru ich przewodniczących określa Rada w odrębnej uchwale") oraz jego § 56 ("Komisja Rewizyjna składa się z co najmniej 3 osób") - Sąd potencjalnie upatruje to w możliwości zaskarżenia uchwały RG w [...] w sprawie powołania jej Komisji Rewizyjnej, co w przypadku ewentualnego uznania jej niezgodności z prawem niejako wymusiłoby na RG podjęcie nowej – zgodnej z prawem - uchwały w sprawie powołania tej Komisji (która to uchwała także podlegałaby kontroli na zasadach przewidzianych w u.s.g.). Zarówno treść skargi jak i udzielonej przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie Sądu w żaden sposób nie wskazywała przy tym, że przedmiot zaskarżenia mogła stanowić wspomniana wyżej uchwała w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej w RG w [....], która zresztą nie znalazła się także wśród dołączonych przez niego załączników.