I SA/Ke 419/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.na rzecz G. K.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dyrektor) postanowieniem z [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (kierownik) z [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej (PROW2014-2020). Organ wskazał, że 7 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek G.K. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej (PROW 2014-2020) w związku z przeniesieniem w całości własności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej złożonym przez J.P., wraz z wymaganymi załącznikami. Z załączonej do wniosku umowy darowizny (§ 6 aktu notarialnego Repertorium A Nr 2676/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r.) wynika, że w dniu 20 grudnia 2018 r. J.P. przeniósł własność zalesionego obszaru na G.K. i Z.P. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., uznając, że wniosek transferowy został wniesiony z uchybieniem terminu, postanowieniem z dnia 28 maja 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstąpienia do toczącego się postępowania. W złożonym zażaleniu, w którym winą za wniesienie wniosku transferowego z uchybieniem terminu G.K. obarczyła pracownika Biura Powiatowego ARiMR, (w jej opinii udzielił błędnych informacji), wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., postanowieniem z 1 lipca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu. Postanowieniem 7 sierpnia 2019 r., doręczonym stronie 12 sierpnia 2019 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpatrując zażalenie na postanowienie z 28 maja 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej organ przywołał przepisy art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a., regulujące kwestię wszczęcia postępowania na żądanie strony i przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627, ze zm.) dalej "ustawa" i Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz, U. z 2015 r., poz. 655, ze zm.), dalej "rozporządzenie" w zakresie regulującym wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej, przywołał treść § 18 rozporządzenia. Wyjaśnił, że zgodnie z regulacją § 18 rozporządzenia uprawnienie do pomocy na zalesienie ma charakter publicznoprawny. Jest ono związane nie tylko z osobą wnioskodawcy, ale z faktycznym posiadaczem gruntów objętych zobowiązaniem, służy bowiem realizacji celów związanych z programem, a nie tylko zaspokojeniu interesów wnioskodawcy. Przepisy prawa przewidują przeniesienie takiego uprawnienia na inny podmiot w związku z przeniesieniem prawa posiadania gruntów objętych zobowiązaniem wieloletnim, uzależniając jednakże następstwo w zakresie uprawnienia do płatności od spełnienia konkretnych przesłanek, w tym złożenia stosownego wniosku w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów objętych wnioskiem. W sprawie bezsporną jest okoliczność, że w dniu 20 grudnia 2018 r. doszło w wyniku umowy darowizny do przeniesienia prawa własności działek (objętych wnioskiem J.P. o przyznanie pomocy na zalesianie, odnośnie których przyznano pomoc na zalesianie na mocy decyzji organu pierwszej instancji) na rzecz skarżącej - G.K., która nie dotrzymała wskazanego w powyższych przepisach 3-miesięcznego terminu prawa materialnego do złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz zobowiązania się do kontynuowania realizacji zobowiązań ciążących na ojcu skarżącej. Wniosek strony, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia został złożony 7 maja 2019 r., czyli po upływie terminu na jego złożenie (po upływie 3 miesięcy od dnia 20 grudnia 2018 r.). Organ pierwszej instancji zasadnie, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych w przypadku przeniesienia własności wszystkich gruntów lub ich części objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie. Celem regulacji zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z powyższym celem wiąże się stosowanie zasady ekonomiki procesowej: w przypadkach, gdy na etapie postępowania wstępnego, tj. przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku, istnieją przesłanki przemawiające za tym, że żądanie nie może zostać przez organ uwzględnione, to organ ten nie powinien w ogóle prowadzić postępowania właściwego. Wniosek G.K. jest niedopuszczalny z powodu przekroczenia terminu na jego złożenie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazujących na brak winy G.K. w uchybieniu terminu z powodu błędnych informacji udzielonych przez pracownika Agencji organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie dotyczące zarzucanych zaniedbań pracownika ARiMR, nie wykazało podnoszonych zarzutów, o czym strona została powiadomiona pismem z dnia 5 lipca 2019 r. Ponadto, zarzuty strony pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem termin, któremu uchybiła strona jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu. Organ odwołał się do treści złożonego przez J.P. wniosku o zalesienie gruntów wskazał, że zobowiązał się on do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach objętych wnioskiem przez 12 lat, oraz do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Wobec powyższego nie można uznać za zasadnych sugestii strony o błędnie udzielonej informacji ustnej przez pracownika. Na powyższe postanowienie G.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji, o zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych przepisów, w szczególności poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji wydanie postanowienia z pominięciem słusznego interesu skarżącej; - art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania, aby w toku postępowania skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez udzielenie błędnego pouczenia przez pracownika organu w osobie S.N. o terminach i sposobie wnoszenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej, zwanego dalej: wnioskiem transferowym; - art. 14 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że sprawy mogą być załatwiane tylko pisemnie i pominięciu okoliczności, że zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być także załatwiać ustnie, a w przypadku, gdy przepis prawa wymaga dokonania określonej czynności w formie pisemnej, a urzędnik, niezgodnie z przepisami prawa, przyjmuje ustne oświadczenie, nie pouczając o wymaganej pisemnej formie, jak również nie sporządza protokołu z przyjęcia ustnego oświadczenia, to zaniedbanie urzędnika stanowi naruszenie art. 67 k.p.a. i nie może szkodzić interesom strony; - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a także poprzez bezpodstawne wydanie orzeczenia o charakterze formalnym; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie wystąpiły przesłanki do wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku transferowego, który złożyła w dniu 1 marca 2019 r. w formie ustnej, w przypadku gdy organ był zobowiązany wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, a braki wniosku mogły być z łatwością przez skarżącą usunięte; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 18 ust. 1-3 rozporządzenia, poprzez błąd subsumcji polegający na naruszeniu prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez wadliwe uznanie, że wskazany przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie wsparcia nie dotyczył pierwszej premii zalesieniowej lub pierwszej premii pielęgnacyjnej.. Uzasadniając zarzuty skargi przedstawiła wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. przywołując na potwierdzenie orzecznictwo NSA. Wskazała, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym. Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Podkreśliła, że podjęła działania świadczące o zamiarze kontynuacji programu zalesieniowego po swoim ojcu, stawiając się w Biurze Powiatowym ARiMR w P. w dniu 1 marca 2019, składając wniosek transferowy w formie ustnej. Skuteczność tej czynności organ ocenił przez pryzmat § 18 rozporządzenia. Przewidziany w nim termin 3 miesięczny od dnia przeniesienia własności tych gruntów ma niewątpliwie charakter materialnoprawny, a co za tym idzie, ocena, czy przesłanka ta została spełniona, ma charakter merytorycznego rozpatrywania sprawy. W związku z tym, wszelkie działania organu mające na celu ocenę podejmowanych przez skarżącą czynności związanych w wyrażeniem woli kontynuowania po ojcu realizacji programu zalesiania gruntów, miały charakter oceny merytorycznej. Obowiązkiem organu było wyrażenie zajętego w tej kwestii stanowiska w formie decyzji, ponieważ decydował o uprawnieniach skarżącej w zakresie przyznania płatności. Wyrażając stanowisko w tej kwestii organy nie mogły wydać aktu o charakterze formalnym jakim jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Odnosząc się do twierdzenia organu o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku transferowego zarzuciła, że organ nie dokonał dokładnej analizy akt sprawy oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że jedynym czynnikiem mającym wpływ na niezłożenie w formie papierowej wniosku transferowego w dniu 1 marca 2019 r., było błędne pouczenie pracownika organu, co w postanowieniach organów obu instancji było pomijane i bezzasadnie bagatelizowane. Organ w skarżonym postanowieniu wyraźnie bowiem wskazał, że fakt czy strona złożyła wniosek po terminie z winy pracownika, czy też bez jego winy nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego, co potwierdza argumentację, iż organ w ogóle nie badał stanu faktycznego, a twierdzenia skarżącej całkowicie pominął, bezkrytycznie przyjmując uzasadnienie organu pierwszej instancji jako własne. Podniosła, że zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być także załatwiane ustnie, a jeżeli przepis prawa wymaga dokonania określonej czynności w formie pisemnej, na przykład złożenia podania na piśmie, ale urzędnik, niezgodnie z przepisami prawa, przyjmie ustne oświadczenie strony, nie pouczając jej o wymaganej pisemnej formie, jak również nie sporządzi protokołu z przyjęcia ustnego oświadczenia strony, to takie zaniedbanie urzędnika stanowi naruszenie art. 67 k.p.a. i nie może szkodzić interesom strony. Powołała się na wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania, kwestionując stanowisko organu, że winna znać, rozumieć i kierować się zapisami wniosku na zalesienie, składanego przez jej ojca w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia wniosku transferowego. Podkreśliła, że działając w zaufaniu do pracownika BP ARiMR w P., złożyła wniosek transferowy w formie ustnej, co winno skutkować jej wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku transferowego. Zarzuciła, że zastosowany przez organ § 18 ust. 1-3 rozporządzenia ma zastosowanie do sytuacji przeniesienia własności przy przyznaniu pierwszej premii zalesieniowej lub pielęgnacyjnej, a nie kolejnej jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego przedmiotowy przepis nie ma zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji wskazał na przepis § 21 rozporządzenia eksponując tożsamość regulacji z unormowaniem § 18 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2018.2107) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organy w sposób nieuprawniony zastosowały w przedmiotowej sprawie jako podstawę swych rozstrzygnięć przepis art. 61a § 1 k.p.a. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z [...] Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wstąpienia przez G.K. do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem stwierdzenie, że z określonych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte powinno być wyprowadzane z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt II FSK 301/15, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). NSA w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17, wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jakkolwiek ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, stwierdził, że odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. (por. wyrok WSA w Warszawie 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12). Inaczej mówiąc odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W takiej sytuacji dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Zdaniem Sądu, wskazana przez organy przesłanka tj. upływ terminu, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny", w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że G.K. złożyła wniosek (data wpływu do organu 7 maja 2019 r.) o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej w związku z przeniesieniem aktem notarialnym z 20 grudnia 2018 r. własności całości gruntów objętych wnioskiem o przyznanie premii złożonym przez J.P. Skuteczność tej czynności została oceniona przez organ na podstawie § 18 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy własności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie wsparcia na zalesienie, pierwszej premii pielęgnacyjnej lub pierwszej premii zalesieniowej złożonym od dnia złożenia wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie odpowiednio wsparcia na zalesienie, pierwszej premii pielęgnacyjnej lub pierwszej premii zalesieniowej, nowy właściciel tych gruntów może wstąpić do toczącego się postępowania w tej sprawie na miejsce tego rolnika (ust. 1), na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności tych gruntów (ust. 2), przy czym termin ten nie podlega przywróceniu. Na wstępie należy wskazać, że przywołana przez organy regulacja dotyczy sytuacji ubiegania się przez rolnika przyznania wsparcia na zalesienie, pierwszej premii pielęgnacyjnej lub pierwszej premii zalesieniowej, nie kolejnej premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej będącej przedmiotem wniosku skarżącej. Warunki ubiegania się przez następcę rolnika o przyznanie kolejnej premii pielęgnacyjnej lub zalesieniowej reguluje § 21 rozporządzenia. W przepisie tym warunki ubiegania się przez nowego właściciela o przyznanie premii uzależniono od daty przeniesienia własności. Jeżeli przeniesienie własności nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej za poprzedni rok płatność przyznaje się na wniosek złożony przez nowego właściciela w terminie 7 miesięcy od daty przeniesienia własności, przy zachowaniu warunków określonych w ust. 2-5. Jeżeli przeniesienie własności gruntów objętych zobowiązaniem, nastąpiło w okresie od złożenia wniosku o przyznanie premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania odpowiednio premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej za ten rok nowy właściciel wstępuje do toczącego się postępowania w tej sprawie na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności tych gruntów przy odpowiednim zachowaniu zasad określonych w § 18 ust. 3-7. Analiza wskazanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że pomoc przysługuje rolnikowi, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności gruntów objętych wnioskiem poprzedniego właściciela, jeżeli spełni on wskazane w tych przepisach warunki, przy czym skuteczność dokonania tych czynności ograniczona została terminem, którego upływ uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i w konsekwencji uzyskanie premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej. Zdaniem Sądu działania organów mające na celu ocenę podejmowanych przez G.K. czynności związanych w wyrażeniem woli kontynuowania realizacji programu zalesiania gruntów, mają charakter oceny merytorycznej. Jakkolwiek wydane rozstrzygnięcie ma charakter formalny, to ocenie zostały poddane okoliczności faktyczne i sytuacja prawna, w tym materialnoprawny element jakim jest zachowanie terminu. Wobec powyższego skoro organy decydowały o uprawnieniu skarżącej w zakresie przyznania płatności były zobowiązane do wyrażenia zajętego w tej kwestii stanowiska w formie decyzji. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest jedynie aktem o charakterze formalnym, którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie oceniły wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w kwestii niedochowania terminu na wstąpienie przez G.K. do toczącego postępowania. Należy też zauważyć, że regulacja przepisu art. 61a k.p.a., jak wskazano wyżej, dotyczy wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcia), nie zaś etapu merytorycznego rozpoznania sprawy oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstąpienia przez G.K. do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub zalesieniowej. Wola nowego właściciela co do kontunuowania postępowania o przyznanie premii, wszczętego uprzednim wnioskiem rolnika, nie inicjuje nowego postępowania, ponieważ nowy właściciel przystępuje do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w zakresie określonym przez poprzedniego właściciela. Organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania kolejnej premii pielęgnacyjnej lub zalesieniowej w sytuacji, w której jak przyjmuje, postępowanie zostało skutecznie zainicjowane na wniosek poprzedniego właściciela i zawarł w nim rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie nie spełnienia warunku zachowania terminu do wstąpienia . Działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób art. 61a § 1 k.p.a., zastrzeżony wyłącznie dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Co do zasady przy odmowie wszczęcia postępowania mamy do czynienia z tzw. uprzednimi przesłankami bezprzedmiotowości postępowania, w przypadku odmowy wszczęcia nie dochodzi do jego rozpoczęcia. Uchylenie zaskarżonego postanowienia z przyczyn formalnych powoduje, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wyrażone powyżej stanowisko Sądu, co do formy rozstrzygnięcia wniosku transferowego Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść przepisu art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.