VI SA/Wa 1602/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego P. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Minister Finansów, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - zwanej dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie nałożenia na P. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] ("strona", "wnioskodawca", "skarżący"), kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach: [...] grudnia 2015 r. na Przejściu Granicznym w B., stanowiącym część drogi krajowej nr [...] o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t, upoważnieni funkcjonariusze celni dokonali pomiarów nacisków osi, masy całkowitej oraz wymiarów zewnętrznych wyjeżdżającego z terytorium R. P. zespołu pojazdów o nr rejestracyjnym [...]. Kontrola wykazała przekroczenie nacisku na drugą oś napędową o 430 kg. Następnie przeprowadzono ponowne ważenie pojazdu, w wyniku którego stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś napędową o 380 kg. Kierowca pojazdu uczestniczący w tej procedurze nie podniósł aby doszło do nieprawidłowości. Pomiarów dokonano przy użyciu wagi, która spełniała wymogi techniczne, tj. posiadała ważne świadectwo legalizacji z dnia 29 września 2015 r. oraz możliwe było przy jej użyciu ustalenie dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwem legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia, a odczytu wskazań dokonano w jego obecności. Strona nie posiadała wymaganego przez art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania decyzji przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w O. z dnia [...] kwietnia 2017 r., mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Skarżący odwołał się od tej decyzji, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismem z dnia [...] września 2019 r. P. R. przesłał do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. organ ten przekazał ww. wniosek Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Wnioskodawca zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, czyli tzw. dyrektywy naciskowej. Przywołał przy tym wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. o sygn. C- 127/17, w którym TSUE orzekł, iż nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do tej dyrektywy 96/53. Z powyższego wyroku wnioskodawca wywodzi, iż R. P. naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t. W dniu [...] grudnia 2019 r. Minister Finansów wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. P. R. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem Traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Minister Finansów po ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, z którymi krajowe przepisy procedury administracyjnej wiążą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym. Organ powtórzył swą wcześniejszą argumentację polegającej na przywołaniu przesłanek, które zgodnie z krajowym porządkiem prawnym muszą być spełnione, aby w sposób zgodny z procedurą można było wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Minister Finansów wskazał przy tym, że w polskim porządku prawnym brak środków procesowych, tj. trybu administracyjnego, który pozwalałyby na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej ze względu na jej niezgodność z wyrokiem TSUE wydanym po uprawomocnieniu się decyzji administracyjnej. W skardze na tę decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zarzuciła Ministrowi Finansów naruszenie: 1) Traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej, w tym zasad: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego, w procesie stosowania prawa krajowego oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP - jeżeli realizacja tych zasad wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV przejazdu w transporcie międzynarodowym po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 t, nie została wydana w okolicznościach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, gdy stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE jednoznacznie wskazują, że po 31 grudnia 2010 r. Polska naruszała prawo, w odniesieniu do przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 7 Dyrektywy 96/53lWE; 3) prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 oraz art. 64c ust. 1-6 i art. 64d p.r.d., przez przyjęcie błędnej wykładni i w wyniku tego uznanie, że przejazd przedmiotowego pojazdu w ruchu krajowym po drodze o nacisku osi nie większym od 10 t jest naruszeniem powyższych przepisów, podczas gdy Polska nie wykonała przyjętego przez siebie zobowiązania w traktacie przystąpienia do Unii Europejskiej i nie umożliwiła przejazdu po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi napędowej nieprzekraczającym 11,5 t i nie wdrożyła systemu kontroli i nakładania kar powyżej tej wartości; 4) art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że organy I i II instancji działały zgodnie z obowiązującymi granicami prawa, gdy wykładnia spornych przepisów dokonana przez TSUE, wskazuje na rażące naruszanie przez Polskę przepisów prawa unijnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Finansów oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora izby Administracji Skarbowej w O. oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, jako rażąco naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej "p.p.s.a.". Nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).". Bezspornym faktem jest także, że w k.p.a. brak uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Również polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1, sporządzonego w Rzymie 25 marca 1957 r. o Traktatu z Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) - zwanego dalej "TFUE", obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej - jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE - tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837, LEX nr 197199) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału. W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585, LEX nr 226389) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo - posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147). Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie - skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie. Sąd w składzie orzekającym przyjął, że w krajowym porządku prawnym adekwatnym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Pod użytym w ww. przepisie pojęciem zagadnienia wstępnego rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M.P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości - w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2). Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku zatem należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Potwierdzeniem takiego stanowiska są orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje wydane na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu. Pomimo to nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a to dlatego że skarżący, działający bez profesjonalnego pełnomocnika - wbrew unormowaniu art. 9 zdanie pierwsze k.p.a. - nie został należycie pouczony co do właściwego trybu do podważenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Co więcej, wydaje się, że sam organ w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć nie był przekonany o dopuszczalności uwzględnienia w krajowym porządku prawnym wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszenia decyzji wydanej w oparciu o zakwestionowane normy krajowe. Przepis art. 9 zdanie pierwsze k.p.a. statuuje obowiązek organów wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stronie zakresu przysługujących jej praw procesowych i skutków zaniechań. Z kolei w myśl art. 9 zdanie drugie k.p.a. do powinności organów należy dbałość o to, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., które miało ewidentny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego ziściła się przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając tę sprawę ponownie organ, do którego wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] września 2019 r., pouczy stronę o przysługujących jej w związku z wyrokiem TSUE roszczeniach procesowych, przestrzegając przy tym przewidzianej w k.p.a. właściwości organów rozstrzygających w poszczególnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, które w tej sprawie stanowiła wyłącznie kwota 200 zł wniesiona tytułem wpisu od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.