II SA/Go 902/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. M.S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze. zm. – dalej jako: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 – dalej jako: u.s.u.s.), odmówił M.S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres marzec 2020 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż jak wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek (o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19) jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. M.S. nie złożyła w powyższym terminie deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., zatem wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za ten okres. Od powyższej decyzji I.S., działając jako pełnomocnik M.S., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, datowany na [...] sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie – 24 sierpnia 2020 r.). Podniosła m.in., iż w wyniku epidemii COVID-19 i wprowadzenia związanych z tym szczególnych rozwiązań prawnych, a przede wszystkim zakazem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie m.in. usług kosmetologicznych powstał problem interpretacyjny co do obowiązku bądź jego braku składania deklaracji rozliczeniowych. Wątpliwości tych nie można było wyjaśnić telefonicznie z uwagi na brak możliwości połączenia z infolinią ZUS. Wnioskodawczyni jako płatnik działający w dobrej wierze była przekonana o braku obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, tym bardziej, że musiała zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał M.S. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez dołączenie do wniosku pełnomocnictwa dla I.S. – upoważniającego do wystąpienia w imieniu wnioskodawczyni, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie doręczono wnioskodawczyni dnia 9 września 2020 r. Dnia 21 września 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło sporządzone na urzędowym formularzu pełnomocnictwo udzielone I.S. przez M.S. do załatwiania w jej imieniu spraw w ZUS w okresie – jak wynika z jego treści – od [...] stycznia 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., odmawiającą przyznania M.S. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ ponownie powołał treść art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, a także art. 47 ust. 2a u.s.u.s., zgodnie z którym osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż wnioskodawczyni jako płatnik składek zatrudniający pracownika, powinna składać deklaracje rozliczeniowe oraz raporty imienne za dany miesiąc nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca. Deklaracja za marzec 2020 r. została złożona po terminie, tzn. w dniu 5 października 2020 r. Ustawowy termin do złożenia w/w dokumentów został przedłużony do 30 czerwca 2020 r., jednak w niniejszej sprawie nie został on dochowany. W przypadku problemów z platformą PUE ZUS lub infolinią można skorzystać z pomocy pracowników ZUS. W związku z pandemią COVID-19 oddział ZUS był tymczasowo zamknięty dla klientów, jednak od maja 2020 r. był ponownie dostępny i takie sprawy jak złożenie dokumentów w formie papierowej czy uzyskanie potrzebnych informacji można załatwić Na powyższą decyzję ZUS M.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez nieterminowe załatwienie sprawy, a także art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż z powodu pandemii COVID-19 i powstałego chaosu interpretacyjnego odnośnie przepisów prawa oraz sposobu prowadzenia postępowania, strona nie powinna ponosić szkody. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1826/21, stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. – zgodnie z treścią § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.) – w wersji obowiązującej od dnia 16 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, przed dokonaniem oceny zaskarżonej decyzji w świetle treści przepisów prawa materialnego, należy zwrócić uwagę na kwestię umocowania I.S. występującej w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, w roli pełnomocnika skarżącej M.S. Stosownie do treści art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie przywołany artykuł ustawy COVID-19 odsyła do przepisów k.p.a. dotyczących odwołań (art. 126-140 k.p.a.), jednakże przy ich stosowaniu należy uwzględniać również treść regulacji zawartych w przepisach ogólnych procedury administracyjnej (a więc dotyczących m.in. strony postępowania i jej reprezentacji), co pośrednio wynika z art. 140 k.p.a., jak również z treści art. 180 k.p.a. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.), przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła I.S., działająca w imieniu M.S. W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia braku formalnego tego wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa dla I.S., w dniu [...] września 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo w postaci formularza udostępnionego na stronie internetowej Zakładu. Zostało ono sporządzone w dniu [...] września 2020 r., na jego mocy M.S. upoważniła I.S. do załatwiania w jej imieniu spraw w ZUS. Jednakże jak wynika z jego treści, pełnomocnictwo to obejmowało okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez I.S. w dniu 24 sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 3 akt administracyjnych sprawy), a więc jak wynika z zestawienia powyższych dat – po upływie okresu, na jaki pełnomocnictwo, zgodnie z jego treścią, zostało udzielone. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, m.in. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba bowiem pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa, w tym jego zakres (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2008 r., I SA/Gl 1032/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zaistniała wątpliwość co do zakresu umocowania I.S. sprowadzająca się do tego, czy w dacie wniesienia w imieniu M.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była ona do tego legitymowana. Jest to istotne również z tego względu, że omawiane pełnomocnictwo zostało sporządzone na formularzu udostępnionym na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym pod rubrykami dotyczącymi okresu jego udzielenia znajduje się m.in. pouczenie, iż jeśli daty obowiązywania pełnomocnictwa nie zostaną wpisane, Zakład uzna, że mocodawca udziela go – od dnia jego dostarczenia do ZUS – do odwołania. Zatem wnioskując a contrario, jeśli osoba udzielająca pełnomocnictwa wypełni rubryki określające daty obowiązywania pełnomocnictwa, uznać należy, iż zostało ono udzielone na ten właśnie okres. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż jeżeli przedłożone przez stronę, nawet już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., II OSK 2131/16; wyrok WSA w Białymstoku z 19 września 2018 r., II SA/Bk 435/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie konieczności organ ma również możliwość uznać środek odwoławczy za niepodpisany i wezwać osobiście stronę do podpisania go na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z 29 maja 2008 r., V SA/Wa 741/08; WSA w Łodzi z 4 czerwca 2008 r., II SA/Łd 282/08; WSA w Warszawie z 4 września 2014 r., II SA/Wa 2164/13; WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2016 r., IV SA/Gl 270/16). W tej sytuacji, z uwagi na zaistniałą wątpliwość co do zakresu umocowania I.S. do występowania w imieniu skarżącej M.S. w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, która to wątpliwość nie została zweryfikowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną decyzję jako wydaną przedwcześnie, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien przede wszystkim wyjaśnić powyższą wątpliwość, wzywając występującą w roli pełnomocnika skarżącej I.S. do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa do załatwiania spraw w ZUS w imieniu M.S., z którego wynika umocowanie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] – aktualne w dacie złożenia tego wniosku (24 sierpnia 2020 r.). Ewentualnie, w razie konieczności, organ powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać osobiście stronę do podpisania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (przesyłając np. kserokopię wniosku celem własnoręcznego podpisania przez stronę). Ponadto w razie usunięcia powyższego uchybienia (poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa bądź podpisanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy osobiście przez skarżącą), w toku ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, z uwagi na datę złożenia przez skarżącą wymaganej deklaracji za miesiąc marzec 2020 r. (5 października 2020 r.) organ, kierując się zasadą wynikającą z art. 9 k.p.a. (m.in. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. z 2020 r. poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Powołane przepisy weszły wprawdzie w życie od 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują one zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Treść art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 wskazuje na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tego rodzaju regulacji prawnej, mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym regulacja ta wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą COVID-19. Innym ważnym aspektem sprawy jest również to, że chodzi o rozwiązania ekstraordynaryjne, wprowadzane w krótkim czasie, praktycznie bez okresów przejściowych. A więc gdy strony, w związku wprowadzonym stanem epidemii, znalazły się w sytuacji uprawniającej do poszukiwania wsparcia publicznego, niwelującego w pewnym zakresie skutki sytuacji kryzysowej, co jest sensem omówionych rozwiązań, powinny otrzymać od organu, za pośrednictwem którego wsparcie otrzymują, daleko posuniętą pomoc w wypełnieniu przesłanek formalnych, których spełnienie jest wymagane celem uzyskania prawa do zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. ----------------------- # 2