II SA/Ol 768/09

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent po rozpatrzeniu wniosku spółki A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo-handlowymi w parterach i powierzchni sprzedaży 900 mkw. w "[...]" przy ulicy A, na działkach nr "[...]" w obrębie "[...]" wraz z garażami wielostanowiskowymi, sieciami: wodociągową, sanitarną, deszczową, centralnego ogrzewania, zasilania w energię elektryczną, oświetleniem terenu oraz niezbędnymi drogami, dojazdami i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, miejscami gromadzenia odpadów i placami zabaw dla dzieci. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. i J. B.. Podnieśli, że wysokość planowanych budynków spowoduje zaciemnienie nieruchomości, której oni są właścicielami. Z tym z kolei wiąże się znaczny spadek wartości tej nieruchomości. Według odwołujących planowana inwestycja spowoduje znaczne utrudnienia w dojeździe do ich posesji. W opinii p. B. przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Według odwołujących się w rejonie ulicy A nie ma zabudowy średniowysokiej, taka zabudowa jest jedynie na ulicy B ale nie uwzględnia ona z kolei sylwetki Starego Miasta i Śródmieścia. W tym stanie rzeczy zdaniem p. B. doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez nie uwzględnienie ich interesów jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W opinii odwołujących przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono wytycznych zawartych w decyzji Kolegium uchylającej poprzednią decyzję Prezydenta w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy niezbędne i wymagane art. 54 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium działki mają dostęp do drogi publicznej – ul. A, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto zaznaczono, że przeprowadzona została w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna uzupełniona usługami, a zatem w opinii organu II instancji została zachowana kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Ponadto wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym terenie wynosi od 0,13 do 0,31. Tak więc ustalenie tego wskaźnika na poziomie 0,3 jest prawidłowe. Podniesiono, że w przypadku szerokości elewacji frontowej ustalono, że szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi od 18 do 60 m, a zatem wskazana we wniosku szerokość 57 m mieści się w wyliczonych ramach. Ponadto według Kolegium ustalenie wysokości budynku siedmiokondygnacyjnego do rzędnej 131 m nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Skargę na ww. decyzję Kolegium wywiedli W. i J. B.. Zarzucili, że nie został wnikliwie zbadany przedstawiony przez nich zarzut dotyczący wysokości planowanych budynków, zaburzający ład i przestrzeń architektoniczną, a tym samym został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżących ta regulacja prawna stanowi, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w tym między innymi gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W opinii skarżących zabudowa już istniejących budynków na sąsiednich działkach nie przekracza wysokości 3-4 kondygnacji. Według skarżących istotnym faktem jest, że w dniu 9 sierpnia 2000r. wystąpili oni o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wydano decyzję, w której w sposób jednoznaczny określono wysokość zabudowy do 4 kondygnacji przy uwzględnieniu sylwetki Starego Miasta i Śródmieścia. Zwrócili również uwagę, że dla wskazanej części miasta nie ma nadal nowego planu. Analizy zaś dokonane przez sztab fachowców przy opracowywaniu tego planu określiły dla tego terenu zabudowę średniowysoką. Ponadto w opinii p. B. nie zwrócono szczególnej uwagi na zarzut dotyczący naruszenia interesów osób trzecich przez co naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 kodeksu cywilnego. Podnieśli, że ich działka bezpośrednio graniczy z działką inwestora i na całej tej długości planowany jest budynek o wysokości 20 m, który utworzy swoisty mur o powierzchni 1400 m kw. ograniczający dostęp do światła słonecznego i przestrzeni dla ich nieruchomości. Wpłynie to również na obniżenie wartości tej nieruchomości. Skarżący podnieśli, że inwestor chce im ograniczyć i utrudnić w znacznym stopniu dostęp do drogi publicznej przebudowując część istniejącego pasa działki wykorzystywanego jako wewnętrzna droga dojazdowa do drogi publicznej. Tymczasem w akcie notarialnym z dnia 15 października 2007r. właściciel działki zagwarantował im nieodpłatną i na czas nieograniczony służebność przejścia i przejazdu przez ściśle wyznaczony pas działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na gruncie przedmiotowej sprawy obszar analizowanego oddziaływania inwestycji został w ocenie Sądu wyznaczony prawidłowo. Nie budzi wątpliwości, że projektowane przedsięwzięcie spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wskazanego terenu wykazano, że obszar analizowany znajduje się w południowo-zachodniej części miasta, obejmując swym zasięgiem tereny "[...]" zataczając krąg wokół skrzyżowania ulic A i B. W południowo zachodniej części obszaru analizowanego zlokalizowane są zabudowania byłych koszar kawalerii – stajnie oraz budynki trzykondygnacyjne z wysokim, stromym dachem dwuspadowym przy skrzyżowaniu ulic C i A. Północno-wschodnia część obszaru analizowanego to zabudowa mieszkalna wielorodzinna 4-6 kondygnacyjna przy ul. D, E i A, uzupełniona usługami. Teren objęty wnioskiem znajduje się w południowo-wschodniej części obszaru analizowanego. W tej części znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna realizowana od połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia po dzień dzisiejszy, przy ulicy F, G i B o wysokości od 4 do 7 kondygnacji, uzupełniona usługami oraz zabudową mieszkalną jednorodzinną. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z zarzutem skarżących jakoby zabudowa już istniejących budynków na sąsiednich działkach nie przekraczała wysokości 3-4 kondygnacji. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnej liczbie kondygnacji, zarówno 3-4, jak wskazują skarżący ale także istnieje zabudowa o wysokości do 7 kondygnacji. Ponadto wyjaśnić trzeba stronie skarżącej, że fakt ustalenia im w decyzji o warunkach zabudowy możliwości budowy budynku o 4 kondygnacjach nie przesądza automatycznie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi będą ustalone takie same warunki zabudowy. Uwarunkowania dotyczą bowiem dwóch różnych inwestycji, o zróżnicowanym obszarze, którym nie można przypisać, iż są tożsame. W obu przypadkach wyznacza się inny obszar analizowany, same zaś inwestycje mogą różnić się w szczegółach swoją charakterystyką dlatego też w żaden sposób nie można dokonywać prostego zestawienia decyzji o warunkach zabudowy którą uzyskali skarżący z decyzją będąca przedmiotem badania. Ponadto nie można uznać argumentu skarżących, którzy podnoszą, że analizy dokonane przez sztab fachowców przy opracowywaniu planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu określiły dla niego zabudowę średniowysoką. Skarżący nie popierają tych twierdzeń żadnymi materiałami mogącymi mieć walor dowodu, tym samym twierdzenia te nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym. Odnosząc się natomiast do ewentualnego zagrożenia zacienienia sąsiednich nieruchomości podnieść trzeba, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy precyzyjnie określono nieprzekraczalną linię zabudowy tj. 8 m od istniejącej krawędzi jezdni Al. Warszawskiej, od strony wschodniej zaś linia zabudowy nie może przekraczać 12 m od granicy działki sąsiedniej nr "[...]", dla umożliwienia realizacji inwestycji na działce sąsiedniej. Zaznaczono przy tym, że zabudowę należy sytuować w sposób zgodny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwzględnieniem wymagań dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń, czasu nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego. Ewentualne odstępstwa od ustalonych warunków czy naruszenie szczegółowych przepisów będą mogły być ewentualnie podnoszone na dalszym etapie inwestycji. Ponadto ze wskazanej analizy jednoznacznie wynika, że teren, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej z ul. A. Działka nr "[...]" obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu do nieruchomości na działkach nr "[...]" w obrębie "[...]" Wykazano również precyzyjnie, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w zasięgu niezbędnej infrastruktury technicznej. Wyjaśnić należy skarżącym, że kwestie związane z zmianą drogi i istniejąca w związku z tym służebnością na rzecz skarżących, a także kwestia ewentualnej zmiany wartości ich nieruchomości są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.