II SA/Ke 879/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Wojewoda postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiające spółce "[...]" Sp. z o.o. Spółka K. z siedzibą w K. (dalej: spółka "[...]") wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 14.03.2019 r. zmieniającą własną decyzję Nr [...] z dnia 24.08.2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla spółki "[...]" Spółka z o.o. Spółka K. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami podziemnymi, na działce Nr [...] w obrębie 0010 przy ulicy [...] w K., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia 13.02.2018 r., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że poprzednie postanowienie tego organu z 11 stycznia 2020 r., utrzymujące w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji z 20 stycznia 2020 r., zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke [...]. Sąd ocenił, że "....odmawiając przymiotu strony Spółce "[...]" organ odniósł się wyłącznie do prowadzonego przez dwie instancje postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 14 marca 2019 r. Rację ma zatem skarżąca spółka podnosząc, że w kwestii uznania jej za stronę postępowania wznowieniowego, organ administracji II instancji nie poczynił żadnych własnych rozważań......." Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Ustalił, że Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 24.08.2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla spółki "[...]" Spółka z o.o. Spółka K. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami podziemnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, gazu, wentylacji mechanicznej i elektrycznej, na działce Nr [...] w obrębie 0010 przy ulicy [...] w K.. Spółka "[...]" była stroną postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 13.02.2018 r. zmienił własną decyzję Nr [...] z dnia 24.08.2017 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Spółce "[...]" w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie przyznano statusu strony. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku inwestora, decyzją z dnia 14.03.2019 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. zmienił własną decyzję Nr [...], zmienioną decyzją Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Spółce "[...]" w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie przyznano statusu strony. Wnioskiem z 18.12.2019 r. spółka "[...]" na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 14.03.2019 r. We wniosku podniesiono, że Wojewoda decyzją z 14.11.2019 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 24.08.2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja Nr [...] jest decyzją zmieniającą decyzję Nr [...], w której spółka "[...]" była stroną postępowania administracyjnego. Dotyczy więc tego samego obiektu znajdującego się w tym samym obszarze oddziaływania. Dalej organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] została wydana w oparciu o własną decyzję z 24.08.2017 r., która następnie została uchylona w całości decyzją Wojewody z 14.11.2019 r. i umorzono postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z kolei ta ostatnia wymieniona decyzja, na skutek wydanej w trybie autokontroli decyzji Wojewody z 8.01.2020 r., została uchylona i umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 24.08.2017 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzję Wojewody z 8.01.2020 r. zaskarżyła do WSA w K. spółka "[...]". Wydając postanowienie z 20 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta K. uznał, że "......uchylenie przez Wojewodę własnej decyzji z 14.11.2019 r. i umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje ustaniem przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 147 Kpa, tj. wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony ... " Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła spółka "[...]" podnosząc, że organ błędnie nie uznał jej legitymacji do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. Jak zauważył organ II instancji, zażalenie nie zostało rozpatrzone z uwagi na zbieg dwóch trybów weryfikacji ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] - trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności. O powyższym Wojewoda zawiadomił strony pismem z dnia 23.04.2020 r. Następnie organ podał, że decyzją z dnia 24.10.2019 r. znak: [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], ponieważ ocenił, że wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji spółce "[...]" nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.06.2020 r., która nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając ponownie merytorycznie niniejszą sprawę organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Podniósł, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie należy ocenić, czy zmiany wprowadzone decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] miały wpływ na zagospodarowanie działek, którymi dysponuje spółka "[...]". Następnie organ porównał ustalenia i warunki wynikające z decyzji Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla spółki "[...]" pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami podziemnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami, z ustaleniami wynikającymi z decyzji Nr [...] i Nr [...], zmieniających pierwszą decyzję Nr [...]. Podkreślił, że w projektach budowlanych zatwierdzonych tymi trzema decyzjami, przedmiotem inwestycji są dwa budynki mieszkalne wielorodzinne mające ten sam nieregularny kształt, zamykający się w wydłużonych prostokątach, równoległych do siebie, rozciągniętych na linii północ-południe. Działki nr [...] i nr [...] stanowiące własność spółki "[...]" znajdują się w kierunku wschodnim do działki nr [...], na wysokości północnej części tej działki. Działki te są oddzielone od działki inwestora drogą nr [...]. Budynek B usytuowany jest w części wschodniej działki inwestora, czyli od strony działek należących do spółki "[...]", ma długość 56,80 m, szerokość 16,15 m i wysokość od strony wschodniej +18,72 m. Odległość budynku B od wschodniej granicy inwestora wynosi 5,43 m, zaś od linii rozgraniczającej teren oznaczonej symbolem MNU1 na rysunku miejscowego planu, na którym znajduje się działka inwestora – 4, 0 m. Po szczegółowym omówieniu zmian, których dotyczyły decyzje Nr [...] i Nr [...] organ podkreślił, że zmiany pierwotnego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie powodują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek nr [...] i [...], wynikających z przepisów prawa materialnego, to jest Prawa budowlanego. Wszelkie zmiany projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] nie dotyczą części północno-wschodniej przedmiotowego terenu. Zmiana funkcji części budynku B oraz inne zmiany wprowadzone wewnątrz budynków A i B nie spowodowały zmiany długości, szerokości i wysokości budynku B oraz zmiany jego usytuowania względem granicy działki inwestora. Nowe wiatrołapy zaprojektowane dla budynku B usytuowane są do strony zachodniej budynku, to jest od strony wewnętrznego dziedzińca. Zatem obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] nie wkracza w teren "działek Nr [...] i Nr [...]". Wobec powyższego spółce "[...]" nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Skargę na postanowienie Wojewody z 29 września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach spółka "[...]", domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta K. z 20 stycznia 2020 r., a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] "nie wkracza na teren działek nr [...] i [...]." W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stronami postępowania zainicjowanego na podstawie tego ostatniego przepisu są podmioty, które były stronami wcześniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym analiza zakresu oddziaływania zmian wprowadzonych decyzją Nr [...] na działki skarżącej była irrelewantna dla rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca spółka ma przymiot strony. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służyło zażalenie, sprawa została rozpoznania w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie obowiązujący tekst ustawy opublikowany w Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "Prawo budowlane" lub "ustawa"), zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, stanowi wystarczającą przesłankę do przyznania temu podmiotowi statusu strony w postępowaniu, o jakim mowa w art. 36a ust. 1 tej ustawy, mającemu na celu zmianę pierwotnie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W sprawie bezspornym jest, że postępowanie, w wyniku którego zapadło postanowienie będące przedmiotem skargi, zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej spółki "[...]" o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z 14.03.2019 r. Nr [...]. Decyzja ta podjęta została na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane i zmieniała decyzję tego samego organu z dnia 24.08.2017 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla spółki "[...]" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami podziemnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami przy ulicy [...] w K.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spółka "[...]" była stroną w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją Nr [...], natomiast w postępowaniu o zmianę tej decyzji organ nie przyznał jej statusu strony. Tym samym, organ uznał, że w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji na działce oznaczonej nr [...] (podzielonej następnie na działki nr [...] i [...]), nieruchomość skarżącej spółki (oznaczona nr działek [...] i [...]) znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zaś w postępowaniu mającym na celu zmianę tej decyzji - już nie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Jak wynika przy tym z zaskarżonego postanowienia Wojewody, obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, został przez organ odwoławczy wyznaczony na podstawie analizy porównawczej warunków i ustaleń projektu budowlanego zatwierdzonego w pierwotnej decyzji Nr [...] z warunkami i ustaleniami projektu budowlanego zatwierdzonego w dwóch decyzjach zmieniających: Nr [...] z dnia 13.02.2018 r. oraz Nr [...] z dnia 14.03.2019 r. Innymi słowy rzecz ujmując, dokonując oceny, czy spółce "[...]" przysługiwał status strony w ostatnim wymienionym postępowaniu, organ ograniczył badanie obszaru oddziaływania obiektu jedynie do zmian przewidzianych w projektach zmieniających pierwszy projekt budowlany, nie uwzględniając i pomijając konieczność wyznaczenia tego obszaru na podstawie oddziaływania obiektu jako całości. Krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć – jak stanowi art. 3 pkt 20 tej ustawy - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd w całości podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Konsekwentnie zatem organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę musi ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony i nie może poprzestać na przejęciu ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Uwaga ta nie zmienia natomiast ogólnego wniosku, że stronami postępowania zainicjowanego na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego są co do zasady podmioty, które były stronami wcześniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o ile nadal dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, wskazanym w art. 28 ust. 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2018 r., II OSK [...]; wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 maja 2015 r., II SA/Bk [...]; wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., II SA/Ol [...]; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Stanowisko to prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 36(a) – teza 5; A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, W. 2016, art. 36(a) – teza 25). Podkreślenia wymaga, że podstawę do wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w zmienionym kształcie, przedstawionym przez inwestora w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, stanowią te same przepisy, wedle których organ ustala krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie pierwszego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy. Procedura zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy każdorazowo obiektu budowlanego jako pewnej całości, a nie części, która aktualnie jest realizowana przez inwestora. Za taką konkluzją przemawia fakt, że ustawodawca posługuje się w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyrażeniem "obszar oddziaływania obiektu", a nie "obszar oddziaływania budowy (rozbudowy, inwestycji)". W przeciwnym razie inwestor, który uzyskał pozwolenie na realizację obiektu budowlanego, którego oddziaływanie zamykało się na jego działce, mógłby w zasadzie dowolnie rozbudowywać tę konstrukcję z wyłączeniem możliwości ochrony interesu osób trzecich (por. przywołany już wyżej wyrok NSA w sprawie II OSK [...]). Podkreślony na wstępie obowiązek organów administracji samodzielnego ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę (niezależnie od pierwszego postępowania, w którym wydana została decyzja będąca przedmiotem zmiany), należy zatem rozumieć jako obowiązek zbadania, czy inne jeszcze podmioty, poza tymi, których nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania obiektu, ustalonym w postępowaniu o pozwolenie na budowę, winny być uznane za strony tego postępowania. Przy ustaleniu, czy krąg stron winien ulec poszerzeniu w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę, organ winien mieć na uwadze modyfikacje wprowadzone w zmienionym projekcie budowlanym. Nie może jednak badania obszaru oddziaływania inwestycji ograniczyć wyłącznie do wprowadzonych w projekcie zmian, pomijając zakres oddziaływania obiektu jako całości i wyłączając w ten sposób z kręgu stron podmioty, które już w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznane zostały za strony z uwagi na to, że należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Przenosząc te rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy wyprowadzić wniosek, że skoro spółka "[...]" była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24.08.2017 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla spółki "[...]" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w P. pozwolenia na budowę, co w konsekwencji oznacza, że organ uznał, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, to w kolejnych postępowaniach dotyczących zmian pierwotnego pozwolenia na budowę także przymiot strony tej spółce przysługiwał, niezależnie od tego, czy wprowadzone w projekcie budowlanym modyfikacje w stosunku do stanu pierwotnego, wprowadzają dodatkowe ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącej. Odmawiając spółce "[...]" wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na nieprzyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14.03.2019 r. Nr [...], organy obu instancji naruszyły zatem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 149 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż w stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania tego ostatniego przepisu. Z tych przyczyn zachodziła konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przyjęte w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Rozpoznając ponownie wniosek spółki "[...]" o wznowienie postępowania, organ I instancji będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.