II SAB/Wa 463/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku B. K. z dnia [...] października 2017 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz B. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. B. K. zwróciła się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do [...] Polska S.A. w Warszawie o udostępnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej budowy i przebiegu nielegalnie posadowionej napowietrznej linii telekomunikacyjnej na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...] położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...], a także o udzielenie informacji na temat podziemnego przewodu telekomunikacyjnego, który przebiega przez w/w działki. Spółka pismem z [...] listopada 2017 r. powiadomiła wnioskodawczynię, iż zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające. Nadto poprosiła wnioskodawczynię o wskazanie pełnych numerów ksiąg wieczystych dotyczących spornych nieruchomości. Podobnej treści prośbę zawierało pismo spółki z [...] stycznia 2018 r. Pismem z [...] czerwca 2018 r. spółka powiadomiła wnioskodawczynię, iż posiada zgodę właścicieli nieruchomości oznaczonych we wniosku na posadowienie na tych gruntach infrastruktury telekomunikacyjnej. Wyjaśniła też, iż dokumenty związane z budową spornych linii powinny być we właściwym Urzędzie [...] lub w Archiwum Państwowym. W dniu [...] czerwca 2018 r. B. K. wywiodła do tut. Sądu skargę na bezczynność [...] Polska S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1. zobowiązanie [...] Polska S.A. do udostępnienia Skarżącej żądanej informacji j w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądzenie od [...] Polska S.A. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty i wnioski. W szczególności zwrócono uwagę na to, że mimo tego, iż spółka w piśmie z [...] czerwca 2018 r. przyznała, że posiada zgody właścicieli działek na posadowienie linii, to nie udostępniła tych materiałów wnioskodawczyni. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie argumentując to jej przedwczesnością tym, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz tym że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wezwała spółki do zaprzestania naruszeń prawa. Spółka wniosła też ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu spółka podkreśliła przede wszystkim, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, nie posiada także przymiotu organu władzy publicznej. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do spółki nie mają zastosowania postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można uznać, że dopuściła się ona bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Okoliczność powyższa – w mniemaniu spółki - czyni więc wniesioną skargę bezskuteczną i przemawia za jej odrzuceniem po myśli art. 58 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie na bezczynność spółki zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności skarga jawiła się jako dopuszczalna. W sprawach których przedmiotem jest materia udostępnienia informacji publicznej, w myśl ugruntowanego orzecznictwa Sadów administracyjnych, nie jest wymagane poprzedzanie skargi wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa. Takie działanie wydłużałoby bowiem omawianą procedurę, wbrew ustawowemu założeniu szybkości działania w reakcji na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc zaś już do meritum sprawy, to co do zasady z bezczynnością organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności przed wywiedzeniem przez stronę skargi na bezczynność do Sądu administracyjnego (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Należy także mieć na względzie fakt, iż spółka zobowiązana, była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Spółka nie wskazywała zaś na to, aby infrastrukturę posadowioną na spornej działce, wybudowała w czasie, gdy była już podmiotem prywatnym. Uwzględniając powyższe, uznać więc należy, że żądane przez skarżącego dane stanowią – co do zasady – informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową, lecz rozważania w tym zakresie, na tym etapie postępowania, są przedwczesne. W sprawie niniejszej, istotnym zagadnieniem było także to, czy spółka jest – na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018, poz. 1954 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Zauważyć także należy, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Reasumując powyższe, uznać należy, że spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego-publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Powyższe dywagacje były już przedmiotem oceny instancji odwoławczej i znalazły jej akceptację, czego przykładem są m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygnaturach I OSK 2450/13 czy I OSK 2380/13. Na marginesie dodać też należało, że spółka nie jest co prawda osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych. Powyższe względy zadecydowały o uznaniu, iż skarga na bezczynność spółki mogła zostać rozpoznana przez Tut. Sąd. Całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie świadczy także o tym, że skarga niniejsza jest także uzasadniona. Jak wynika z materiału dowodowego pytana spółka ustosunkowała się merytorycznie do wniosku inicjującego postępowanie dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. a więc po przeszło 8 miesiącach od otrzymania wniosku. Nadto – co bardzo istotne w sprawie – w powyższym piśmie spółka przyznała, iż posiada zgodę właścicieli spornych działek na posadowienie na tym gruncie infrastruktury telekomunikacyjnej. Mimo tego spółka nie udostępniła wnioskodawczyni tych dokumentów, jak też nie odmówiła ich udostępnienia w drodze decyzji powołując się na jakieś dobra chronione. Uznać więc należało, iż spółka dopuściła się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony. Jeśli bowiem znajduje się w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów objętych przedmiotem wniosku (co sama przyznała), to winna dokumenty te udostępnić lub odmówić tego wydając stosowną decyzję. Skoro zaś nie podjęła żadnej z w/w czynności, to jest to tożsame z tym, ze popadła w bezczynność. W świetle powyższego tut. Sąd był zobowiązany zobowiązać spółkę, która dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, do jego rozpatrzenia, co uczynił w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów orzeczono w trybie art. 200 P.p.s.a.