VI SA/Wa 2101/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. z dnia [...] marca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. na rzecz K. sp. j. z siedzibą w S. kwotę 168 (sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., zezwolił spółce K. sp. j. z siedzibą w S., na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] relacji [...], parkingu na prawach wyłączności w okresie od [...], zastrzegając m.in. obowiązek złożenia przez stronę wniosku o ewentualne przedłużenie zezwolenia na następny okres "przed upływem ważności decyzji". Spółka pismem z [...] lutego 2008 r. (złożonym w tym samym dniu), w nawiązaniu do decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., wniosła o przedłużenie lokalizacji parkowania samochodów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w S. przy ul. W. na prawach wyłączności. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. przypominając, że wszystkie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ważne były do końca 2007 r., zwrócił się z prośbą do Rejonu w S. o sporządzenie notatki służbowej informującej, jakie podmioty na początku miesiąca stycznia zajmowały pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Rejon w S., pismem z dnia [...] lutego 2008 r., udzielił odpowiedzi: "... dot. zajęć pasa drogowego pod reklamy lub obiekty handlowe, które były ważne do końca 2007, Rejon w S. podaje wykaz tych obiektów wg stanu na styczeń 2008 r." W przedłożonym wykazie umieszczono K. sp. j. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. orzekł o wymierzeniu spółce K. sp. j. z siedzibą w S. kary pieniężnej w wysokości 4.200 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w S. przy ul. W. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. spółka K. sp. j. z siedzibą w S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wymierzającej karę pieniężną. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że przez nieświadomość umknął jej uwadze fakt, iż nie powiadomiła w odpowiednim terminie Generalnego Dyrektora o rezygnacji z korzystania z parkingu na prawach wyłączności. Spółka, podniosła również, iż z dniem [...] stycznia 2008 r., zajmowany teren został przywrócony do stanu pierwotnego - zdjęto tablice świadczące o wyłączności w dysponowaniu parkingiem. Teren ten stał się terenem ogólnodostępnym dla wszystkich użytkowników pojazdów, a nie jak dotychczas tylko dla klientów kantoru. Nadto podkreślono, iż parking nadal jest ogólnodostępny i korzystają z niego wszyscy użytkownicy pojazdów. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. zwrócił się do Rejonu w S. o podanie informacji, czy w okresie od [...] spółka K. sp. j. z siedzibą w S. użytkowała parking na zasadach wyłączności, czy przedmiotowy parking był ogólnodostępny i czy była w związku z tym zdjęta tabliczka informująca, że parking należał do spółki oraz czy od [...] lutego 2008 r. parking jest użytkowany ogólnodostępnie, czy na prawach wyłączności. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Rejon w S., wyjaśnił iż dokonał sprawdzenia oznakowania parkingu i od dnia [...] wskazany parking użytkowany był ogólnodostępnie. W dalszej części odpowiedzi Rejon podał, że "W dniu [...] lutego br. (...) Rejon w S. przesłał wykaz obiektów handlowych i reklam wg stanu na dzień [...] stycznia 2008 r., którym okres ważności decyzji wygasł w dniu [...].12.2007 r. W wyżej wymienionym wykazie znajdował się również K. S.J.". Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że spółka zajmująca pas drogowy drogi krajowej nr [...] na podstawie zezwolenia wydanego na okres od [...], wystąpiła dopiero w dniu [...] lutego 2008 r., z wnioskiem o wyrażenie zgody na dalszą lokalizację parkingu na prawach wyłączności. Organ zaakcentował również, iż powtórnie przeprowadzone postępowanie, potwierdzone pismem Rejonu z dnia [...] czerwca 2008 r., wykazało że w okresie od [...], spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Według organu, oświadczenie strony o braku tabliczki nie ma znaczenia skoro spółka faktycznie zajmowała parking na prawach wyłączności. W związku z powyższym, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), organ jako zarządca drogi zobowiązany był do nałożenia orzeczonej kary. K. sp. j. z siedzibą w S. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego nieobjętego ich dyspozycjami oraz naruszenie przepisów postępowania: - 10 § 1 k.p.a. - przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w zakresie prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do okoliczności podstawowej dla rozstrzygnięcia, tj. czy strona skarżąca rzeczywiście zajmowała bez zezwolenia pas drogowy na prawach wyłączności jako parking w okresie od [...] - art. 107 § 3 k.p.a. - przez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności niewskazujące dowodów, na których podstawie organ administracji przyjął, że strona skarżąca zajmowała bez zezwolenia pas drogowy oraz dowodów, które uzasadniły nieuwzględnienie twierdzenia strony, iż pasa drogowego (parkingu) nie zajmowała, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Strona skarżąca w związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, względnie o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych, z uwagi na fakt, iż w ogóle nie zajmowała w okresie objętym decyzją przedmiotowego pasa drogowego (parkingu). Według skarżącej powyższa okoliczność faktyczna nie została wyjaśniona zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wskazało dowodów, na których oparł się organ administracji. Za taki dowód nie mogło być uznane nieskonkretyzowane (nieznane stronie, a więc niezweryfikowane w postępowaniu dowodowym) pismo terenowej jednostki organu ze S. z [...] lutego 2008 r., mające zapewne charakter wewnętrznej korespondencji organu administracji, a innych dowodów zaskarżona decyzja nie powołała. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia był przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, według którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 ustawy. Zatem podstawą zastosowania tego przepisu jest nie budzące wątpliwości ustalenie przez organ administracji publicznej zajmowanie, na zasadach wyłączności bez zezwolenia, pasa drogowego przez stronę postępowania administracyjnego. K. sp. j. z siedzibą w S. w odwołaniu konsekwentnie twierdziła, że z dniem [...] stycznia 2008 r. usunęła się z przedmiotowego pasa drogowego przywracając jego teren do stanu pierwotnego. Usunęła również tabliczkę informującą z napisem "Parking". W skardze opisując stan faktyczny podnosiła dalej idąca okoliczność, jakoby pas drogowy nigdy nie był przez nią zajmowany na prawach wyłączności. Istota sporu jednakże leży w tym, czy faktycznie spółka w okresie od [...] zajmowała przedmiotowy teren pod parking i to na prawach wyłączności. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ administracji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości tej okoliczności i w konsekwencji wydane rozstrzygnięcia naruszyły również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy również zauważyć, że dowody, na których oparł się organ administracji zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Strona nie brała udziału w czynnościach wykonanych przez organ terenowy zarządcy drogi, nie była nawet o tych czynnościach powiadomiona przez co w istocie pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w postępowania administracyjnym. Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Z., pismem z dnia [...] lutego 2008 r., zwrócił się do swojego organu terenowego o sporządzenie notatki służbowej informującej, jakie podmioty na początku miesiąca stycznia zajmowały pas drogowy drogi krajowej nr [...] i na tej notatce oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy więc w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2006 r. (sygn. akt III SA/Kr 1185/05), w którym sąd ten wyraził pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w sprawie, iż wewnętrzna notatka w ogóle nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż czynności procesowe należy przeprowadzać z udziałem strony (art. 67, 69, art. 75 w zw. z art. 77, art. 79 k.p.a.). Organ pierwszej instancji oparł się na przesłanej przez Rejon GDDKiA w S. notatce (pismo z dnia [...] lutego 2008 r.) o tyle niejednoznacznej co i nie odpowiadającej na zadane pytanie przez Oddział GDDKiA w Z. W pytaniu Oddział ten żądał odpowiedzi, jakie obiekty na początku miesiąca stycznia 2008 r. zajmowały pas drogowy. Natomiast Rejon w odpowiedzi praktycznie poinformował o terminach ważności zezwoleń, co pytającemu było znane z urzędu, jako że sam zezwoleń tych udzielał. Organ terenowy zarządcy drogi powinien przeprowadzić stosowne ustalenia faktyczne z udziałem strony i na ich podstawie stwierdzić, czy skarżąca w styczniu (i ewentualnie do kiedy) zajmowała pas drogowy pod parking przez siebie administrowany lub, jeżeli faktycznie na terenie objętym kontrolą był jakiś parking, to czy był to parking ogólnodostępny. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie również na odpowiedzi organu terenowego (pismo z dnia [...] czerwca 2008 r.), który miał on odpowiedzieć na pytanie: "czy przez okres od [...] ww. parking był użytkowany ogólnodostępnie czy wyłącznie przez użytkowników kantoru i była wywieszona tabliczka informująca o tym". Tymczasem odpowiadający Rejon GDDKiA w S. powołał się na swoje pismo z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzające, jakim podmiotom wygasły zezwolenia z końcem 2007 r. oraz informując, że w tym wykazie znajdowała się również skarżąca spółka. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca w okresie objętym zaskarżoną decyzją zajmowała na prawach wyłączności przedmiotowy pas drogowy. W ocenie Sądu w składzie orzekającym tak przeprowadzone ustalenia stanu faktycznego, mając na uwadze realia rozpoznawanej sprawy, naruszały wymienione przepisy postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy na konkretnym terenie parkują samochody, koniecznym jest ustalenie, czy w okresie od [...] parkowanie to odbywało się na zasadach ogólnej dostępności tego terenu, czy na zasadach wyłącznej administracji wykonywanej przez skarżącą, a więc na zasadach roszczenia sobie przez ten podmiot wyłącznego prawa do terenu. Brak nie budzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie uniemożliwił Sądowi zbadanie zgodności z prawem materialnym zaskarżonych decyzji administracyjnych. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.