II SA/Ol 983/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. F. kwotę 856 zł (osiemset pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 14 grudnia 2006r. K. F. wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablic reklamowych na okres od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. i do wniosku załączył zestawienie miejsc lokalizacji reklam. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji zezwolił K. F. na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]" w A w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 17 026,17 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" stwierdziło nieważność powyższej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało ten skutek, że sprawa wróciła do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Wobec powyższego decyzją z dnia "[...]". Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów działając z upoważnienia Prezydenta A zezwolił K. F. na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]" w A w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 28 522,49 zł. Decyzja powyższa, została w wyniku odwołania strony, uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr "[...]" z dnia "[...]", a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji zezwolił K. F. na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]" w A w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 28 512,02 zł wskazując, iż należność pozostała do zapłaty po uwzględnieniu należności uregulowanej wynikającej z decyzji z dnia "[...]" wynosi 11 485,85 zł. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy. Wskazano przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności definicję reklamy, opisano przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego, jak też wyjaśniono sposób obliczenia wysokości opłaty. Podniesiono, że przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ obowiązany jest uwzględnić fakty i okoliczności, które na dzień wydania decyzji znane są organowi. Wyjaśniono, iż na podstawie pomiarów reklam zawierających rzeczywiste ich wymiary dokonano obliczenia powierzchni reklam. Podano lokalizację poszczególnych reklam oraz ich powierzchnię. Od powyższej decyzji K. F. wniósł odwołanie, w którym wyraził' niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. Podniósł, że organ po sześciu latach od wydania pierwszej decyzji w sprawie dokonał wyliczenia powierzchni reklam, pomimo, że fizycznie nie istnieją i ustalił wyższą opłatę od tych samych reklam. Zauważył, iż organ pierwszej instancji nie wykazał, że tablice reklamowe we wskazanych przez skarżącego lokalizacjach faktycznie znajdują się w pasie drogowym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym, przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, projekty graficzne i plany konstrukcji reklam pozwoliły na jednoznaczne ustalenie powierzchni poszczególnych reklam i w tym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe wnioskowanie i obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w Załączniku Nr 1 do decyzji. Wskazano, że realizując kompetencje ustawowe Rada Miasta A w dniu 27 października 2004r. podjęła uchwałę nr XXXV/442/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta A (Dz.U. Woj. Warm-Maz. nr 156 poz.1942 ze zm.). Zgodnie z jej postanowieniami za umieszczenie reklamy w pasie drogi gminnej opłata wynosi 0,90 zł dla drogi wojewódzkiej, 1,50 zł zaś dla drogi krajowej, licząc 1,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamy. Organ pierwszej instancji obliczając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego wskazanych w decyzji ulic uwzględnił stawki opłaty określone w powyższej uchwale. Ponadto podkreślono, że lokalizacje tablic reklamowych wynikają jednoznacznie z kopii map zasadniczych w skali 1:500, na których geodeta zaznaczył usytuowanie tablic reklamowych, granice pasa drogowego oraz granice działek. Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującego się argumentów, Kolegium podniosło, że obowiązkiem organu zezwalającego jest ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego zgodnie ze stanem faktycznym. Niepodanie przez wnioskodawcę powierzchni wszystkich elementów reklam spowodowało, że organ obowiązany był do ustalenia powierzchni reklam objętych wnioskiem we własnym zakresie. Takie działanie organu ma na celu ochronę interesu strony, która w przypadku zaniżenia powierzchni zajętego pasa drogowego naraża się na karę za zajęcie pasa drogowego. Kolegium nie podzieliło także argumentu odwołującego się, mówiącego, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż tablice reklamowe we wskazanych przez skarżącego lokalizacjach faktycznie znajdują się w pasie drogowym. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. W rozpoznawanej sprawie takie dokumenty urzędowe zostały przedstawione. Z dołączonych do akt sprawy map geodezyjnych z naniesionymi przez geodetę danymi dotyczącymi pasa drogowego wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że tablice reklamowe wskazane w rozpatrywanej decyzji usytuowane były w pasie drogowym. Skargę na ww. decyzję wywiódł K. F., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Podniósł, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż tablice reklamowe we wskazanych przez skarżącego lokalizacjach w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. faktycznie znajdowały się w pasie drogowym ulic: A na terenie A i tym samym był w stanie prawidłowo ustalić opłaty za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" organu pierwszej instancji zezwalającą K. F. na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]" w A w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. i ustalającą opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 28 512,02 zł. Organ I instancji wskazał, że należność pozostała do zapłaty po uwzględnieniu należności uregulowanej wynikającej z decyzji z dnia "[...]" wynosi 11 485,85 zł. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadą proceduralną ponieważ nie wykazano w niej, że organ przeprowadził wystarczające postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby ustalić precyzyjnie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i zebranej dokumentacji nie pozwala w ocenie Sądu na jednoznaczne i dokładne ustalenie powierzchni reklam umieszczonych przez skarżącego w pasie drogowym oznaczonych ulic. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że organ I instancji wydał swoją decyzję w dniu "[...]", odnosiła się ona natomiast do stanu faktycznego z lat 2006/2007r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że w związku z tym, że obecnie w terenie znajduje się tylko część reklam umieszczonych w pasie drogowym, to nie miał możliwości dokonania pomiarów w terenie. Wskazano w tym kontekście, że do akt postępowania dołączono kopie map zasadniczych wydanych przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w A, na które została naniesiona przez uprawnionego geodetę lokalizacja reklam będących przedmiotem postępowania, w oparciu o protokoły z kontroli pasa drogowego przeprowadzone i sporządzone przez pracowników MZDiM w dniach 8.09.2006r., 09.10.2006r. i 30.03.2007r. Materiał dowodowy zaś przy ponownym rozpatrzeniu wniosku oparto na dokumentacji zebranej w toku postępowania z urzędu czyli na protokole z kontroli pasa drogowego spisanego dnia 8 września 2006r., następnej kontroli z dnia 9 października 2006r. i 13 października 2006r. oraz oględzin przeprowadzonych z udziałem strony w dniu 26 marca 2007r., na podstawie których organ dokonał wyliczenia powierzchni reklam. Podkreślono, że wyliczenia powierzchni reklam wolnostojących w pasie drogowym ulic: A, B, C i D (poz. 6, 11, 21 i 25 załącznika nr 1 do decyzji) dokonano w oparciu o dane z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 marca 2007r., ponieważ w czynności tej uczestniczyła strona i nie miała co do nich zastrzeżeń. Zgodzić się można jedynie z organem co do wiarygodności danych ustalonych odnośnie do powierzchni reklam wolnostojących w pasie drogowym ulic: A, B, C i D (poz. 6, 11, 21 i 25 załącznika nr 1 do decyzji). Powierzchnie tych reklam ustalono bowiem w oparciu o dane z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 marca 2007r., a w czynności tej uczestniczył skarżący, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń (protokół z oględzin, akta adm., k. – 209). W pozostałym zakresie nie ustalono w ocenie Sądu w sposób przekonujący i jednoznaczny powierzchni reklam. Proste zaś oparcie się na protokołach oględzin miejsc umieszczenia reklam z lat 2006/2007, w których nie uczestniczył skarżący jest absolutnie niewystarczające dla rzetelnego ustalenia newralgicznych dla istoty sprawy okoliczności w postaci powierzchni zajętego pasa drogowego pod reklamy. Niedopuszczalna jest natomiast sytuacja, w której organ opiera swoje ustalenia na prawdopodobieństwie, że stan faktyczny stwierdzony w protokołach był niezmienny. Rzeczą oczywistą jest bowiem, że powierzchnia spornych reklam mogła się od momentu dokonania poszczególnych oględzin zmienić. Tymczasem nawet niewielka zmiana takiej powierzchni reklamy powoduje znaczne konsekwencje finansowe dla skarżącego. Tym bardziej więc organ nie może opierać się w takiej sytuacji nawet w najmniejszym stopniu na spekulacjach, nie znajdujących odzwierciedlenia w przekonującym materiale dowodowym. Na gruncie niniejszej sprawy zaś rzeczone protokoły nie wyjaśniają w sposób pełny i wiarygodny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a więc nie stanowią dowodu wskazującego jednoznacznie na faktyczną powierzchnię zajętego pasa drogowego przez skarżącego pod wszystkie reklamy. Nie wyjaśniając powyższych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak podstawy prawnej decyzji i jej uzasadnienia w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009r., I SA/Wa 1710/08). Zwrócić należy również uwagę na zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Z pewnością wbrew tej zasadzie jest działanie organu, który po kilku latach od złożenia wniosku przez stronę, ostatecznie zmienia w sposób istotny warunki wydanego uprzednio zezwolenia. Skoro wniosek skarżącego był niekompletny bądź wymagał modyfikacji, to organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego zweryfikowania, w momencie rozpoznawania tego wniosku, tj. w grudniu 2006 r. Możliwe było również wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Słusznie zasugerował skarżący podczas rozprawy przed sądem, że ustalenie wcześniej, czyli w 2006r. podwyższonych stawek za zajęcie pasa drogowego, pozwoliłoby mu na podjęcie stosownych działań biznesowych, które mogłyby te podwyższone koszty zrekompensować. Obecnie zaś skarżący nie ma absolutnie takiej możliwości, tym bardziej, że jak podał, od 1 kwietnia 2007r. zaprzestał działalności. (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 25). Przede wszystkim jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobligowany jest w pierwszym rzędzie rozważyć, czy w ogóle w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego okres przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Organ nie dokonał żadnej analizy prawnej obowiązujących przepisów, która mogłaby być poddana kontroli Sądu, a dotyczącej wydania takiego zezwolenia z mocą wsteczną. Wyeliminowanie zaś z obrotu prawnego poprzednich zezwoleń wydanych w tym przedmiocie, czy to w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też w postępowaniu odwoławczym, stanowi jedynie element stanu faktycznego sprawy. Nie wykazano zatem żadnej podstawy do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosownie do art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W świetle podanych regulacji prawnych stwierdzić należy, że uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinno nastąpić przed jego zajęciem, polegającym na umieszczeniu reklam (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 2108/09). Za niedopuszczalne należy więc uznać wydanie takiego zezwolenia na okres wcześniejszy niż data wydania decyzji w tym przedmiocie. Za konstatacją taką przemawia brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. W kontrolowanej sprawie brak było zatem podstaw prawnych do wydania, zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, rozstrzygnięcia merytorycznego na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2006r. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia 2007r. do 31 marca 2007r. Za przyjęciem takiego rozumienia przepisów przemawia także okoliczność, że w decyzji organu I instancji umieszczono zapisy niemożliwe do wykonania, chociażby nakaz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w terminie do dnia 31 marca 2007 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę rozważania i wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 na podstawie art. 200 rzeczonej ustawy.