II SA/Kr 1269/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwów: Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ż. oraz L. R. od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 września 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; I. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ż. kwotę 580 zł. (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz L. R. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją Nr [...] z dnia 8 grudnia 2016 r., znak: [...] w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał S. T. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego, konstrukcji murowanej o wymiarach 8 m x 14,5 m zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w Toporzysku, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa Toporzysko. Wg organu I instancji kontrola na nieruchomości oraz oględziny wskazują, iż w budynku gospodarczym została wykonana instalacja elektryczna. Ponadto w w/w budynku uwidoczniony zostało zagłębienie (kanał) o wym. 1,05 x 6,55, gł. 1,25 m z dojściem wykonanych z betonowych 4 schodków od strony bramy wjazdowej. Brama o wym. 4,00 x 4,20. Stwierdzono, że wymiary zewnętrzne budynku gospodarczego nie zgadzają się z wymiarami w projekcie budowlanym tj. stwierdzono wymiary zewnętrzne po wykonaniu pomiarów 14,50 x 8,00, zaś w projekcie budowlanym widnieją wymiary zewnętrzne 15,00 x 8,00. W toku dalej prowadzonego postępowania dowodowego PINB w Suchej Beskidzkiej pozyskał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała IV/30/2015 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko) dołączonego do akt postępowania przy piśmie Wójta Gminy Jordanów z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...] (k-78). Odwołanie od tej decyzji złożył S. T. zarzucając brak wyczerpującego postępowania dowodowego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia 27 września 2019r. Znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., póz. 1202, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego inwestor na wykonanie budynku gospodarczego (który aktualnie znajduje się na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w Toporzysku) posiada ostateczną decyzję pozwolenia na budowę - decyzja Wójta Gminy w Jordanowie z dnia 7 marca 2003 r., znak: AB [...] (kserokopia decyzji potwierdzona za zgodność z oryginałem - k-7). Decyzją tą, został zatwierdzony projekt budowlany, na podstawie którego możliwym było wybudowanie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o wymiarach: powierzchnia zabudowy 120 m2, kubatura budynku 718,00 m3. Z załączonych do projektu rysunków wynika, że budynek miał mieć wymiary w rzucie 8,00 m x 15,00 m i wysokość 8,06 m (wszystkie kserokopie stron projektu budowlanego potwierdzone za zgodność z oryginałem). Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany zawiera kartę pn. Projekt zagospodarowania działki położonej w Toporzysku, na którym zaznaczono rozmieszczenie (posadowienie) projektowanych budynków. Pomimo, że na kopii mapy zasadniczej, na której został sporządzony ww. plan zagospodarowania terenu (k-7, załącznik), nie są widoczne wszystkie granice opracowania, czy też granice działek ewidencyjnych, bądź odległości pomiędzy poszczególnymi elementami projektowanych budynków, niemniej taki projekt zagospodarowania terenu stanowi element zatwierdzonej, decyzją z dnia 7 marca 2003 r., dokumentacji projektowej, potwierdzający że inwestor legitymuje się decyzją pozwolenia na budowę. Nadto Komenda Powiatowa Policji w Suchej Beskidzkiej prowadziła dochodzenie w sprawie podrobienia w bliżej nieustalonym dniu okresu pomiędzy 7 marca 2003 roku a dniem 17 marca 2015 roku w J. w celu użycia jako autentycznego dokumentu w postaci projektu budowlanego poprzez usunięcie z niego rysunków architektoniczno-budowlanych oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej, które zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia 30 października 2015 r. o umorzeniu dochodzenia z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa (k-45). W związku z prowadzonym dochodzeniem, w aktach sprawy organu I instancji zalegają kserokopie dokumentów z prowadzonego dochodzenia, w tym m. in. opinia wydana na podstawie ekspertyzy kryminalistycznej z dnia 18 sierpnia 2015 r. (k-52, załącznik) oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa do celów projektowych (k-52, załącznik), na której uwidocznione są inne parametry budynku gospodarczego (6,00 m x 10,00 m). Powyższe okoliczności, mogą wskazywać, że decyzja pozwolenia na budowę z dnia 7 marca 2003 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 145 § l pkt 2 kpa tj. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Niemniej podejrzenie, że decyzja administracyjna została wydana w wyniku przestępstwa, nie stanowi wystarczającej przesłanki do podważania przez organ nadzoru budowlanego ważności samej decyzji. Skoro postanowienie prokuratorskie o umorzeniu postępowania, mimo stwierdzenia przez organ uprawniony faktu zaistnienia przestępstwa między innymi w oparciu o analizę grafologiczną podrobionego dokumentu, przy jednoczesnym wskazaniu przeszkody natury faktycznej (niewykrycie sprawcy przestępstwa), uniemożliwiającej skierowanie sprawy na drogę sądową, mimo braku stosownego orzeczenia sądu, jest orzeczeniem właściwego organu stwierdzającym zaistnienie przestępstwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1109/10), to analogiczny charakter posiada postanowienie o umorzeniu dochodzenia. Jednakże to nie organ nadzoru budowlanego rozstrzyga o trwałości decyzji pozwolenia na budowę, tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał w sprawię decyzję w ostatniej instancji. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja pozwolenia na budowę z dnia 7 marca 2003 r., brak jest podstaw do uznania, że inwestor wybudowanego budynku gospodarczego działał w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. l ustawy Prawo budowlane, tj. prowadził roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli w dacie wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z przymiotu ostateczności, wyklucza to możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. póz. 290 ze zm.), tj. postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego ( W niniejszej sprawie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości. Organ I instancji nie ustalił bowiem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, które umożliwiłyby przyjęcie, że wykonane roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. A taki przypadek, w ocenie organu odwoławczego, bez względu na okoliczność, czy decyzja pozwolenia na budowę jest wadliwa, czy też nie, w niniejszej sprawie, nie będzie miał miejsca. PINB w Suchej Beskidzkiej powinien także ustalić, czy w kontekście zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez L. R. (np. k-91), inwestor nie wykonał dodatkowych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego, które wymagają dokonania dodatkowej kwalifikacji prawnej, tzn. wykraczają poza zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego wątpliwości organu odwoławczego budzą ustalenia organu I instancji w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania. Brak w aktach sprawy dokumentów, w oparciu o które PINB w Suchej Beskidzkiej uznał, że L. R. (właścicielka nieruchomości położonej po przeciwnej stronie ulicy) jest stroną postępowania, podczas gdy właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, przymiotu strony niniejszego postępowania nie posiadają (np. właściciel działki nr [...]). W związku z tym, organ odwoławczy uznał, że krąg stron postępowania odwoławczego z uwagi na działania organu I instancji obejmuje te podmioty, którym skarżona decyzja została doręczona. Należy także wyjaśnić, że wbrew twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała IV/30/2015 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko, nie rozstrzygały o niezgodności wykonanych robót z jego ustaleniami. Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli: Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu oraz L. R.. Wody Polskie zarzuciły naruszenie: - art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, - art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego i pominięcie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Toporzysko zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/169/05 z dnia 28.04.2005 r., w następstwie czego błędnie pominięto przeznaczenie terenu w w/w planie dla działki nr [...], - art. 48 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie w związku z błędnym ustaleniem, że zmianę lokalizacji budowy budynku gospodarczego wskazanej w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 7.03.2003 r. należy zakwalifikować wyłącznie jako istotne odstępstwo od warunków w niej określonych, dające się usunąć w ramach procedury naprawczej wynikającej z art. 36a ustawy Prawo Budowlane, zamiast inwestycji wykonanej w ramach samowoli budowlanej. L. R. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, poprzez odstąpienie od możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa, a także naruszenie art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Powyższe sprawy na podstawie art. 111 p.p.s..a. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciwy skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kwestią sporną występującą w niniejszej sprawie była kwalifikacja prawna co do ustalonego stanu faktycznego, tj. czy roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego na podstawie decyzji Wójta Gminy Jordanów z dnia 7.03.2003 r. znak [...], na działce nr [...], zamiast na działkach [...], [...] i [...] (obecnie oznaczonej nr [...]), stanowią istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę czy też samowolę budowlaną o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zawierającego m.in.: projekty zagospodarowania działek, kopie map ewidencyjnych - akta przekazane przez KPP w Suchej Beskidzkiej, przeprowadzone oględziny – wynika zaś iż powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje wyłącznie obszar obejmujący działki [...], [...] oraz [...] - po scalaniu nr [...]. Tymczasem badana inwestycja (w części) obejmująca budowę budynku gospodarczego została w całości zlokalizowana na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, we władaniu PGW Wód Polskich. Wobec tego, nieprawidłowo kwestia ta została pominięta przez organ odwoławczy i skupił się on zaś na sprawach technicznych i odstępstwach od projektu budowlanego i od warunków technicznych wskazanych w przedmiotowej decyzji. Zasadnie zatem wskazano w skardze Wód Polskich, iż brak jest podstaw by uznać, że w niniejszym przypadku, w związku ze zmianą lokalizacji budowy względem decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło jedynie do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, co uzasadniałoby wszczęcie czynności określonych w art. 50 - 51 przywołanej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 13.11.2015 r. sygn. akt II OSK 551/14 oraz z dnia 13.07.2017 r. sygn. akt II OSK 2869/15). Prawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę powinno nastąpić dopiero po wykluczeniu, czy w sprawie można mówić o wykonaniu innego w swej istocie obiektu tj. na innej nieruchomości - niż objętego tym pozwoleniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 P.b. Rozważania prowadzone w kontekście potencjalnego kwalifikowania stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę powinny nastąpić z wyprzedzającą te ustalenia oceną organu, czy w sprawie nie występują okoliczności stanu faktycznego wskazujące na wykonanie zupełnie innego obiektu niż objętego pozwoleniem (na innej nieruchomości), co odpowiednio czyni zbędne rozważania w przedmiocie odstępstw a uzasadnia kwalifikowanie tak wykonanych robót budowalnych jako samowolną budowę obiektu budowlanego. Ta ocena powinna być dokonywana w pierwszej kolejności, gdyż z ustaleniami pozytywnymi w tym zakresie, polegającymi na stwierdzeniu realizacji co do istoty obiektu innego niż w przewidziany w pozwoleniu na budowę, przepisy P.b. wiążą dalej idące skutki prawne niż w przypadku istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Zatem, aby dokonać prawidłowej oceny w tym zakresie należy w pierwszej kolejności ustalić, jak to wskazano powyżej, jakich działek dotyczyło pozwolenie na budowę, a na jakich działkach inwestor zrealizował swoje zamierzenie budowlane. W konsekwencji zaś uznania, że w niniejszym przypadku doszło do samowoli budowlanej, zastosowanie winien mieć tryb przewidziany w art 48 Prawa budowalnego i weryfikacja co do możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Z podanych przyczyn brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wyżek wskazano brak jest podstaw by stwierdzić, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wskazano prawidłowo zatem również, w związku z błędną kwalifikacją prawną i brakiem odniesienia się do lokalizacji spornej inwestycji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.