II SO/Wa 72/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wymierzenie grzywny Komitetowi Wyborczemu Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Szymona Hołowni za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Komitetowi Wyborczemu Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Szymona Hołowni grzywnę w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych); 2. zasądzić od Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Szymona Hołowni na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawca", "Fundacja") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Komitetowi Wyborczemu Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej S. H. (dalej: "Komitet") grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") za niezastosowanie się przez Komitet do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. nieprzekazanie tut. Sądowi skargi Fundacji z [...] czerwca 2020 r. na bezczynność Komitetu w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji z [...] maja 2020 r. o udzielenie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W dniu 11 sierpnia 2020 r. wnioskodawca uiścił wpis sądowy od wniosku o wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł (dowód wpłaty KP nr 413 – karta nr 15 akt sądowych sprawy). Komitet nie udzielił odpowiedzi na wniosek Fundacji. Postanowieniem z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 26/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek Fundacji o wymierzenie Komitetowi grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, jak również zwrócił wnioskodawcy kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku. W uzasadnieniu ww. postanowienia tut. Sąd stwierdził, że żądanie wymierzenia grzywny dotyczyło podmiotu niemającego zdolności sądowej. Powołując się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 19 października 2018 r., sygn. akt I ACz 1849/18, tut. Sąd wskazał, iż ze względu na czasowy charakter komitetów wyborczych i brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy, komitety nie posiadają osobowości prawnej, a tym samym w świetle art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, zdolności sądowej. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko znajduje zastosowanie na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Ponadto Sąd zauważył, że z informacji podanych na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej (www.pkw.gov.pl) wynika, iż Komitet przedłożył sprawozdanie finansowe za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] września 2020 r., a jako komitet wyborczy uczestniczący w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. - zobowiązany do złożenia sprawozdania finansowego do [...] września 2020 r. - ulegnie rozwiązaniu na mocy art. 100 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm.; dalej: "k.w.") po upływie 60 dni od przyjęcia jego sprawozdania finansowego przez organ wyborczy. Tut. Sąd uznał też, że wniosek został złożony w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi na bezczynność Komitetu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym ocenie podlegała zdolność sądowa Komitetu w kontekście wykonywania zadań publicznych. Podzielając pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 4/19, tut. Sąd wskazał, że z samego uczestnictwa komitetu wyborczego w procesie wyborczym nie można wyprowadzić tezy, iż podmiot ten wykonuje zadania publiczne. Cała działalność komitetu wyborczego jest ukierunkowana na obsługę i wspieranie konkretnego kandydata (lub kandydatów) zgłoszonego w wyborach, a nie na zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli. Nie ma zatem podstaw do przypisywania działalności komitetu wyborczego wyborców cechy wykonywania zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W konsekwencji Komitet nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Od powyższego postanowienia Fundacja wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano na wyrok, a nie na postanowienie) oraz żądając uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Postanowieniem z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4560/21, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA", "Sąd kasacyjny") uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podkreślił, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w zakreślonym prawem terminie skutkuje możliwością wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Ocenie sądu administracyjnego podlega wyłącznie okoliczność wypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Postępowanie o wymierzenie grzywny jest odrębnym postępowaniem, w którym ocenie Sądu nie podlega dopuszczalność skargi, a jedynie reakcja na skargę podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Przytaczając poglądy przedstawicieli doktryny, Sąd kasacyjny zaakcentował, iż obowiązek, przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest niezależny od oceny organu dotyczącej dopuszczalności prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie, co pociąga za sobą możliwość wymierzenia organowi grzywny w każdym przypadku niewywiązania się w terminie z powinności przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W tym kontekście NSA za bezcelową uznał ocenę, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie, kwestii zdolności sądowej podmiotu (którego bezczynność jest przedmiotem skargi) - w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Badanie Sądu w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ogranicza się do kontroli wypełnienia obowiązków – w tym przypadku wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Ani do podmiotu, który otrzymał skargę, ani do Sądu, do którego wpłynął wniosek o wymierzenie grzywny, nie należy ocena, czy skarga jest dopuszczalna, ani czy zachodzą przesłanki do uznania jej za niezasadną. Stanowi to bowiem wykroczenie poza granice sprawy. W konsekwencji Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł (M.P. z 2021 r., poz. 137). Przepis art. 64 § 3 p.p.s.a. stanowi, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (vide postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, NSA wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Do dnia wydania niniejszego postanowienia Komitet nie przekazał tut. Sądowi skargi Fundacji z [...] czerwca 2020 r. z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, jak również, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, iż skarga wnioskodawcy z [...] czerwca 2020 r. wpłynęła do Komitetu w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2020 r., o czym świadczy poczyniona na odpisie skargi adnotacja "potwierdzam odbiór [...] czerwca 2020 r. G. S." (vide karta nr 7 akt sądowych sprawy). Zważywszy na przedmiot skargi (informacja publiczna), Komitet był zobowiązany do przekazania jej Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania, czyli najpóźniej [...] lipca 2020 r. Jak już wyżej wspomniano, Komitet dotychczas nie wykonał tego obowiązku. W okresie złożenia ww. skargi na bezczynność, jak i niniejszego wniosku o wymierzenie grzywny, Komitet nie uległ rozwiązaniu w myśl przepisów art. 100 k.w. na co wskazuje orzeczenie Sądu Najwyższego z 6 października 2021 r., sygn. akt I NSW 1/21, oddalające skargę Komitetu na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej z [...] lipca 2021 r. nr [...] o odrzuceniu sprawozdania finansowego o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych Komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania, związanych z udziałem w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w 2020 r., z powodu naruszenia art. 129 § 2 i 132 § 4 k.w. W rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu do przekazania skargi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jest niezwykle rażące. Ponadto, jak wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 45/20, o wymierzeniu Komitetowi grzywny w wysokości 300 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Komitet lekceważy ten ustawowy, bezwzględny obowiązek. Naruszenie Komitetu tym bardziej zasługuje na dezaprobatę, że dopuścił się go podmiot obsługujący i wspierający kandydata zgłoszonego w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dostrzec też wypada, iż Komitet nie odbiera korespondencji sądowej, wraca ona jako niepodjęta w terminie po powtórnym awizowaniu. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny Komitetowi za wszech miar zasadny. W ocenie Sądu, grzywna w kwocie 5.000 zł jest adekwatna do okoliczności rażącego uchybienia Komitetu, a nadto spełni rolę prewencyjną, aby w przyszłości podmiot uczestniczący w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie dopuszczał się tego rodzaju zaniedbań, zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od wniosku – 100 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o art. 209 w związku z art. 64 § 3, a także art. 205 § 1 p.p.s.a.