I OSK 2092/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 41/22 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 października 2021 r., nr SKO 4316/422/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 41/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K.D. (dalej także: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej także: "organ", "skarżący kasacyjnie", "kolegium") z 27 października 2021 r. nr SKO 4316/422/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W.(dalej także: "organ I instancji") z 3 września 2021 r., nr MOPS.ŚR.4330.21.2021.AK. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 5 sierpnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, K.D. Decyzją z 3 września 2021 r., nr MOPS.ŚR.4330.21.2021.AK Burmistrz Gminy W. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr") tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Matka strony posiada bowiem orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego nie wynika od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 27 października 2021 r. nr SKO 4316/422/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium podniosło, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest prawidłowa, przy czym z innych względów, aniżeli wskazane przez organ I instancji. W ocenie organu przyznanie świadczenia nie jest możliwe z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, gdyż K.D. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika bowiem, że jest on osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. c uśr, o czym świadczy orzeczenie właściwej komisji lekarskiej z 16 marca 1992 r. W ocenie kolegium konieczność literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję K.D. wskazał, że ojciec (mąż osoby wymagającej opieki) ma 84 lata, nie ma górnych kończyn oraz ma problemy z chodzeniem (raczej leży). Porusza się na wózku i potrzebuje równie dużej uwagi jak mama, która jest po operacji usunięcia nerki zaatakowanej nowotworowo. W tej chwili leczy się onkologicznie, oczekuje na chemioterapię. Skarżący opiekuje się tak matką jak i ojcem. Poinformował także, że złożył wniosek o ustalenie stopnie niepełnosprawności ojca. Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 41/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu I instancji niewątpliwym jest, że w rozpoznawanej sprawie osoba wymagająca opieki nie ma takiego orzeczenia, co w świetle literalnej wykładni wskazanego przepisu dokonanej przez kolegium, wykluczałoby przyznanie świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał jednak, że właściwe odczytanie znaczenia normy prawnej wymaga przeprowadzenia jej wykładni również z użyciem pozostałych metod interpretacyjnych, gdzie dopiero wspólny dla nich rezultat da oczekiwany wynik. W ocenie Sądu Wojewódzkiego konieczność odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej oraz odejścia od językowego znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, na gruncie sporu jaki wystąpił w sprawie, ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w sytuacji gdy ustawowo wskazany opiekun z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego, nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą jej wymagającą, obowiązek alimentacyjny - oraz uprawnienie do świadczeń - może przejść na kolejną z uprawnionych osób, nawet wówczas gdy dotyczy to małżonka nie legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność odwołania się do wartości konstytucyjnych, w szczególności zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) i zasad szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) - na co także zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w sytuacji, gdzie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że mąż osoby wymagającej opieki z przyczyn obiektywnych - z uwagi na stan zdrowia - nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, uzasadnione jest odejście od ściśle językowego znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i tym samym fakt nie legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może w realiach sprawy stanowić przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości, kolegium zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby, nad którą jest sprawowana opieka, w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnoprawna) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, a w szczególności nie naruszając przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; b. art. 134 § 1 ppsa, poprzez stwierdzenie, że stan zdrowia męża K.D. wyklucza sprawowanie przez niego opieki nad żoną, choć - wolą ustawodawcy - ocena, czy mąż - z uwagi na jego stan zdrowia - jest w stanie wypełniać we właściwy sposób obowiązek alimentacyjny względem żony będącej osobą niepełnosprawną, jest rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydawanym przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i sądy powszechne, a nie - przez wskazany w ustawie o świadczeniach rodzinnych - organ administracji lub sąd administracyjny; c. art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr, gdyż skarga K.D., jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona, z uwagi na to, że decyzja kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się jednak do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zaś zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutem materialnoprawnym, gdyż to od oceny tego zarzutu zależy ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji jako pierwszy rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu uśr z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ukształtowały się dwa stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego stanowiska wskazywano, że wykładnia systemowa powyższego przepisu, uwzględniająca przepisy kro, pozwala na odejście od jego ściśle językowego znaczenia i w rezultacie przyjęcie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr zostaje wyeliminowana. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 oraz z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21. W drugim ze stanowisk składy orzekające przyjęły, że rezultaty wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr potwierdzają rezultat wykładni językowej. Co za tym idzie, brak podstaw do odejścia od językowego znaczenia tego przepisu, a zatem niezależnie od realnej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, niezbędną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14, 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z 24 lutego 2021 r., sygn. akt 2391/20. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do przyjęcia jednego z zaprezentowanych stanowisk, gdyż jak wynika z akt o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił syn osoby wymagającej opieki, w sytuacji gdy małżonek tej osoby na dzień złożenia wniosku o świadczenie nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanego przepisu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr), 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr)". W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest ta wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o sytuacje w których współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to zarazem, że faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka nie eliminuje przesłanki negatywnej o której mowa w ww. przepisie i okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. W efekcie brak podstaw aby organ wydający decyzje miał podejmować jakiekolwiek ustalenia faktyczne w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 ppsa. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni tego przepisu i niezasadnie przyjął, że wykładnia systemowa uzasadnia odejście od jego znaczenia językowego, podczas gdy prawidłowe w tym zakresie jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że fakt uzyskania przez męża osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z 25 lutego 2022 r. ma wpływ na uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego po tej dacie, pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość decyzji wydanych przed wskazaną datą. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, albowiem przyjęcie przez Sąd Wojewódzki błędnej wykładni prawa materialnego skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem prawidłowej decyzji kolegium. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Przepis art. 3 § 1 ppsa określa zakres właściwości sądów administracyjnych. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie oznacza, że rozpoznając sprawę Sąd wyszedł poza jej granice, przez co zarzut naruszenia tego przepisu nie jest uzasadniony. Sąd I instancji nie mógł również naruszyć przepisu art. 151 ppsa, gdyż go nie stosował. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, a nie art. 151 ppsa. Powyższe okoliczności pozostają jednak bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ppsa w zw. z art. 182 § i 2 i 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono w pkt 2 sentencji od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.