II SA/Ol 1042/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) ustalono R. D. opłatę adiacencką w kwocie 4.585 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr "[...]" położonej w obrębie L. gmina P., na skutek jej podziału. Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez R. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm), uchyliło w całości decyzję Burmistrza orzekło o umorzeniu postępowania organu l instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż jednym z materialnych warunków umożliwiających ustalenie opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały określającej wysokość stawek opłaty adiacenckiej, przy czym stawka takiej opłaty musi być znana w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Ponieważ uchwała określająca stawki opłaty adiacenckiej nie została prawidłowo ogłoszona, wobec czego uchwała w tej sprawie nie weszła w życie, a zatem jej postanowienia nie mogły być stosowane w rozpoznawanej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w imieniu Gminy złożył Burmistrz. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono, iż uchwałą Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" została ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, przy czym uchwała ta została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty tj. poprzez jej rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń w siedzibie skarżącego oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Ponieważ do chwili obecnej pomimo braku jej ogłoszenia w prasie lokalnej Wojewoda nie stwierdził jej nieważności, uchwała ta nadal obowiązuje i mogła stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nadto wskazano, iż Gmina ma swój interes prawny do występowania w tej sprawie w charakterze strony wobec faktu, iż rozstrzygnięcie w rzeczonej sprawie ma wpływ na zwiększenie dochodów własnych gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Stwierdzono, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym - art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby skutecznie zainicjować postępowanie przed sądem administracyjnym należy wykazać się zindywidualizowany interesem prawnym. Stosownie zaś do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego Gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej samej sprawie. Skoro zatem skarga została wniesione przez podmiot nie będący stroną, to stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skarga winna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: ustawą ppsa). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż w pierwszej kolejności w tej sprawie należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy w l instancji decyzję w tej sprawie wydał organ Gminy - Prezydent, na brak której organ odwoławczy powołał się w odpowiedzi na skargę. Zarówno bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych w określonej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115) wyraził pogląd zbliżony z dotychczasowym orzecznictwem Sądu w tym zakresie, że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości." Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 (publ. ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, odwołując się do powierzenia w ustawie z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), że mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Poglądy wyrażone w uzasadnieniach cytowanych uchwał nie straciły na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Podziela je także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość późniejszego dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. l OSK 521/05, niepublikowany). Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd Kolegium, iż Gmina, której organ wydał decyzję w l instancji ustalając R. D. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości za skutek jej podziału nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" którą uchylono decyzję tego organu i umorzono postępowanie organu l instancji na podstawie art. 50 § 1 ustawy ppsa. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wniesioną przez Gminę reprezentowaną przez Burmistrza należało odrzucić jako niedopuszczalną.