IV SAB/Wr 891/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi O. R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu) O. R. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP z uwagi na polskie pochodzenie. Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2020 r. poz. 25 ze zm.) wystąpił do właściwych służb z wnioskiem o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Także pismem z dnia 21 lipca 2021 r.: - na podstawie art. 202 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ wezwał stronę: do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu 18 sierpnia 2021 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; - na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2020 r. poz. 236, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 203 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wezwał stronę do przedłożenia w dniu wyznaczonym na osobiste stawiennictwo, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – czytelnej kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału paszportu do wglądu) oraz uzupełnienia formularza wniosku na stronie 1 (prawy górny róg wniosku) w punktach: data i miejsce złożenia wniosku. Dodatkowo, w piśmie tym organ poinformował stronę na podstawie art. 203 ust. 4 w zw. z art. 196 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych oraz o tym, że w przypadku postępowań dotyczących polskiego pochodzenia należy dołączyć: dokumenty potwierdzające pokrewieństwo wnioskodawcy z członkami rodziny posiadającymi w dokumentach wzmiankę polskiej narodowości; tłumaczenia wyżej wymienionej dokumentów (z okazaniem oryginału do wglądu) wykonane przez tłumacza przysięgłego wpisanego na listę tłumaczy przysięgłych polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości; oryginały dokumentów źródłowych dotyczących polskiego pochodzenia i pokrewieństwa na czas prowadzonego postępowania (celem zbadania ich autentyczności); drzewo genealogiczne rodziny w oparciu o złożone dokumenty (do stopnia pradziadków). W dniu 18 sierpnia 2021 r. wnioskodawca stawił się w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu składając odciski linii papilarnych a nadto przedkładając – uzupełnioną stronę nr 1 wniosku, kserokopii stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, sporządzone drzewo genealogiczne rodziny oraz akt urodzenia. Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach o przeprowadzenie przez właściwą jednostkę czynności sprawdzających mających na celu weryfikację dokumentu w postaci aktu urodzenia wnioskodawcy. W piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. Zastępca Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach poinformował Wojewodę, że nie stwierdzono, czy weryfikowany dokument zawierał cechy właściwe dla oryginalnego dokumentu (tzn. znak wodny, znaki utajone itp.) ze względu na brak dokumentu wzorcowego w dostępnych bazach danych. Zaznaczono jednocześnie, że w trakcie weryfikacji ustalono, że dokument przedłożony przez wnioskodawcę nie nosi cech przerobienia. Przy piśmie z dnia 8 września 2021 r. (z odnotowanym pływem do organu w dniu 13 września 2021 r.) pełnomocnik wnioskodawcy nadesłał uzupełniającą dokumentację wniosku ( tłumaczenie dokumentów z języka rosyjskiego i ukraińskiego). Uzupełniającą dokumentację wniosku pełnomocnik strony nadesłał także przy piśmie z dnia 9 września 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 15 września 2021 r.). Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 7 grudnia 2021 r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z dnia 9 października 2024 r. Wojewoda wystąpił do Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach o przeprowadzenie przez właściwą jednostkę czynności sprawdzających mających na celu weryfikację dokumentu w postaci: - świadectwa ślubu Z. R. i D. E. - wyciągu z Państwowego Rejestru Aktów Stanu Cywilnego Obywateli o zawarciu małżeństwa w celu potwierdzenia nazwiska przed zawarciem związku małżeńskiego R. A. i Z. A. Także pismem z dnia 9 października 2024 r. organ poinformował stronę, że na podstawie art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2024 r. poz. 769) postępowanie w sprawie zostanie ukończone w terminie 6 miesięcy, który biegnie od ostatniego ze zdarzeń wskazanych w ust. 210 w/w ustawy. W tym samym piśmie Wojewoda w powołaniu na art. 203 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do przedłożenia, w terminie 14 dni pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielanie zezwolenia, tj.: - aktu urodzenia matki wnioskodawcy wraz z tłumaczeniem na język polski; - dokumentów potwierdzających związki wnioskodawcy z polskością wraz z ich tłumaczeniem na język polski. Nadto, w tym samym piśmie organ wezwał stronę do stawienia się w siedzibie Urzędu w dniu 19 listopada 2024 r. (o godz. 9.00) w charakterze strony celem złożenia wyjaśnień w sprawie. W skardze z dnia 12 września 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 16 września 2024 r.) strona zarzucając Wojewodzie bezczynność w postępowaniu wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy; - dokonanie kontroli bezczynności organu w sprawie; - stwierdzenie, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny "w połowicznej wysokości" na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego "odszkodowania" w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; - zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi jest zarzucana Wojewodzie bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Z bezczynnością mamy do czynienia w przypadku, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przepisie art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowi przepis art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który na moment składnia przez stronę wniosku (2 kwietnia 2021 r.) o udzielenie zezwolenia stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten uległ zmianie na mocy nowelizacji na ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach, przepis art. 210 otrzymał brzmienie: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. W sprawie trzeba dostrzec, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 2 kwietnia 2021 r. Na dzień otrzymania wniosku, Wojewodę obowiązywał zatem 3-miesięczny termin załatwienia sprawy. Do dnia upływu tego terminu organ nie załatwił sprawy, jak również, nie wykazał jakiejkolwiek aktywności procesowej. Pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania sprawy Wojewoda podjął dopiero w dniu 21 lipca 2021 r., a zatem już po upływie terminu o jakim mowa w art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym do 28 stycznia 2022 r. Na dzień wniesienia skargi (12 września 2024 r.) sprawa z wniosku strony nadal nie została załatwiona, przy czym jednocześnie należy stwierdzić, że w związku z upływem 3-miesięcznego terminu z art. 210 ustawy o cudzoziemcach (w brzmieniu obowiązującym do 28 stycznia 2022 r.) jeszcze przed dniem 15 kwietnia 2022 r., na przeszkodzie stwierdzeniu bezczynności organu w sprawie nie stoją przepisy art. 100c i art. 100 d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Uzupełniająco już tylko należy dodać, że analiza chronologii podejmowanych przez organ czynności wskazuje, że pomiędzy aktywnością procesową Wojewody jaka miała miejsce w dniu 26 sierpnia 2021 r. (wystąpienie do Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach o przeprowadzenie przez właściwą jednostkę czynności sprawdzających mających na celu weryfikację dokumentu w postaci aktu urodzenia wnioskodawcy) a kolejną, podjętą dopiero w dniu 9 października 2024 r. minęło przeszło 25 miesięcy. Przy czym ta ostatnia czynność została podjęta na skutek wywiedzionej skargi. Jak wynika z akt sprawy, na pismo Wojewody z dnia 26 sierpnia 2021 r. Zastępca Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach odpowiedział w dniu 22 listopada 2021 r. Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art. 12 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony. W tym samym punkcie sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł, że stwierdzona bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności (przewlekłości) pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności (przewlekłości) jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, co w sprawie miało miejsce. W punkcie II wyroku, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł. Wysokość tej sumy jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości wyższej aniżeli przyznana w wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił (punkt V wyroku) zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.