II SA/Bd 840/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007r. sprawy ze skargi firmy A w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] (słownie: [...] ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SA/Bd 840/07 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) postanowieniem z dnia [...] 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. dotyczące legalności wzniesionego przy ulicy [...] we W. pawilonu handlowego - do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy doprowadzenia rozbudowanej części pawilonu handlowego do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją z dnia [...]1994 r. projektem budowlanym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że poprzedzone ono było wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 18 czerwca 2007 r., którym uchylona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (WINB) z dnia [...]2006 r. utrzymująca w mocy pierwotną decyzję PINB [...] z dnia [...]2006 r., którą umorzono postępowanie administracyjne z wniosku SM [...] dotyczące legalności pawilonu handlowego przy ul. [...] we W.. Podkreślono, że Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż w aktach sprawy administracyjnej nie ma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z dnia [...]1994 r. a także projektu rozbudowy, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy dotyczącej ewentualnej samowoli budowlanej w odniesieniu do pawilonu handlowego przy ul. [...]. Organ skonstatował, iż nadal nie jest w posiadaniu tej decyzji ponieważ załączona jest ona do akt sprawy, w której właścicielce pawilonu handlowego V. Ł. nakazano doprowadzenie rozbudowanej części tego pawilonu do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Aktualnie akta tej sprawy są w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku ze złożoną przez V. Ł. skargą kasacyjną. Organ I instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy rozbudowy ma ścisły związek z rozpatrywaną sprawą budynku, którego legalność jest kwestionowana. Po rozpatrzeniu zażalenia SM [...] organ II instancji – WINB [...], na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...]2007 r., którym utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...]2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał po pierwsze, że zażalenie jest zasadne, a następnie podał przyczyny, dla których go nie uwzględnił. Są to: - brak w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]1994 r., - zależność sprawy dotyczącej zabudowy przy ul. [...] od rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności nałożonego na V. Ł. obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części pawilonu handlowego do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podkreślił, że rozstrzygniecie sprawy rozbudowy przez Naczelny Sąd Administracyjny winno być wtórne w stosunku do zawieszonego postępowania w sprawie legalności samego wybudowania pawilonu handlowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła SM [...]. Wniosła o uchylenie postanowień organu I i II instancji jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonym postanowieniom naruszenie art. 124 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 7, 8 oraz 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.. Wskazała, że uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia organu I instancji nie koresponduje ze wskazaną podstawą prawną, jest nieprecyzyjne i nie pozwala na ustosunkowanie się do podstaw zawieszenia postępowania. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie występuje pojecie zagadnienia wstępnego, bo nie jest nim brak decyzji o pozwoleniu na budowę ani też konstrukcyjne i funkcjonalne powiązanie dokonanych rozbudów z obiektem. Podniosła, że organ II instancji uchylił się od merytorycznego rozpoznania zażalenia i postawił się w roli adwokata organu I instancji, a ponadto nie zastosował się do wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 20 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 1182/06), do czego był zobligowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego zaskarżonym rozstrzygnięciem PINB [...] wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji odnosząc się do tego przepisu wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że postępowanie należy zawiesić ,,do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy, gdyż rozstrzygnięcie to ma niewątpliwy wpływ i uzależnia sposób dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie". Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia jednoznacznie stwierdził, że rozpatrzenie sprawy legalności pawilonu handlowego przy ul. [...] nie zależy od rozstrzygnięcia sprawy rozbudowy tego pawilonu i że nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne. Organ II instancji nie wskazał od rozstrzygnięcia jakiego zagadnienia wstępnego, jego zdaniem zależy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Podał jedynie, że prowadzone przez PINB obydwa postępowania są ze sobą ściśle związane i dodatkowo się skomplikowały ponieważ w pierwszej kolejności winno być rozstrzygnięte to czy przedmiotowa zabudowa jest w ogóle legalna, a dopiero potem to czy legalna jest jej rozbudowa. Dodatkowo podał, że w aktach sprawy brak pozwolenia na budowę i projektu rozbudowy pawilonu handlowego, co utrudnia PINB zweryfikowanie legalności zabudowy i rozpatrzenie sprawy. Po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji doszło więc do takiej sytuacji, w której postępowanie administracyjne pozostaje zwieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przy niespełnieniu przesłanek zawieszenia postępowania wynikających z tego przepisu. Jest to ewidentne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i jako takie stanowi podstawę uchylenia tego rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać należy, że przez pojecie ,,zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią zaś może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 5, str. 429-431). Co do treści uzasadnienia postanowienia organu II instancji, wskazać należy ponadto na to, że po wnikliwej analizie akt sprawy, jak sam organ to podkreślił, na wstępie doszedł on do wniosku, że zażalenie SM [...] jest zasadne. Następnie organ wykazywał dlaczego pomimo tego rozstrzygniecie organu I instancji powinno się ostać. Taka konstrukcja uzasadnienia znacznie utrudnia zrozumienie argumentów faktycznych i prawnych jakimi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i niewątpliwie stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, mającego w tej sprawie zastosowanie zgodnie z treścią art. 126 kpa. Zgodzić się należy także z innymi zarzutami skargi. W tym zwłaszcza z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania lub zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (patrz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 5, str. 96). Analiza akt sprawy administracyjnej prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego i nie rozpoznał sprawy ponownie, a jedynie skupił się na weryfikacji postanowienia organu I instancji. Istotnym jest także naruszenie zasady związania oceną prawna wynikającej z art. 153 ustawy p.p.s.a. (cyt. na wstępie). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Tymczasem ani organ I instancji ani organ II instancji nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 20 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 1182/06) wydanym w sprawie rozbudowy pawilonu handlowego. Tak jak przedstawiono to w skardze, Sąd ten wskazał, na szereg uchybień w postępowaniu w tym dotyczących gromadzenia materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa i nie podjęły wszelkich starań, aby potwierdzić okoliczność, czy w 1992 r. zostało udzielone pozwolenie na rozbudowę pawilonu handlowego. Należy zgodzić się z poglądem skarżącego, że rzeczą organu administracji państwowej ponownie rozpoznającego sprawę (zarówno w I jak i w II instancji) było wyeliminowanie stwierdzonych uchybień postępowania poprzez m.in. zgromadzenie dowodów w sposób prawem dozwolony i jedynie takie postępowanie prowadziłoby do realizacji zasady związania oceną prawną. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny więc przede wszystkim dążyć do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy miedzy innymi poprzez zgromadzenie tych dowodów, na brak których zwrócił uwagę sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., a gdyby zmuszone były nadal rozważać ewentualność zawieszenia postępowania, to niewątpliwie należałoby wskazać konkretnie od rozstrzygnięcia przez kogo i jakiego zagadnienia wstępnego zależy rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Przy czym, jak wynika z powyżej przeprowadzonych rozważań za "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie można uznać wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie doprowadzenia rozbudowanej części pawilonu handlowego przy ul. [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją z dnia [...]1994 r. projektem budowlanym ani braku w aktach administracyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę czy też projektu rozbudowy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).