II SAB/Lu 173/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy Janowiec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Janowiec do załatwienia wniosku J. M. z dnia 2 lipca 2023 r. w zakresie udostępnienia elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z działaniami zrealizowanymi w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od początku 2023 r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Janowiec do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2023 r. w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że Wójt Gminy Janowiec dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy Janowiec na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. M. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) pismem z 3 września 2023 r. wniósł skargę do Sądu na bezczynność Wójta Gminy Janowiec (dalej: Wójt, organ) polegającą na nierozpoznaniu wniosku strony z 2 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że za pomocą platformy epuap 2 lipca 2023 r. złożył do Wójta wniosek dotyczący przesłania poprzez epuap: a. informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od początku 2023 r., b. elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Skarżący oświadczył, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił mu informacji, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W oparciu o te zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (pkt 1) i o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że dopuścił się bezczynności w tej sprawie, lecz bez rażącego naruszenia prawa i wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie stwierdzenia bezczynności organu. Organ wskazał, że wniosek strony z 2 lipca 2023 r. został przekazany do rozpatrzenia pracownikowi Referatu Gospodarki Komunalnej. Z uwagi na panujący w tym okresie sezon urlopowy, wydłużeniu uległa część podejmowanych czynności w zakresie załatwiania bieżących spraw i nie została udzielona w terminie odpowiedź. Wójt podkreślił, że co do zasady wszystkie wnioski "literalnie" powołujące się na dostęp do informacji publicznej, to jest art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) są rozpatrywane przez organ w trybie ustawowym. Brak powołania się we wniosku skarżącego na przepisy u.d.i.p. nie zwalniał organu z obowiązku terminowego rozpatrzenia sprawy, jednak należy zważyć na okoliczności sprawy oraz postawę organu, który po wpłynięciu skargi na bezczynność, w dniu 11 września 2023 r udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wójt stwierdził też, że względy techniczne i obiektywne, niezależne od niego, to jest brak elektronicznej wersji dokumentów związanych z doprowadzeniem organizacji ruchu do zgodności z projektem - bieżące usuwanie wad oraz fakt, że w 2023 r. nie były zaplanowane działania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze [...], spowodowały, że żądane przez stronę dokumenty nie mógł być udostępnione – zgodnie z wnioskiem – w wersji elektronicznej, o czym został skarżący poinformowany. W piśmie procesowym z 25 listopada 2023 r. skarżący zmodyfikował żądanie zawarte w pkt. 1 petitum skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta w zakresie realizacji pierwszej części wniosku i o zobowiązanie organu do załatwienia drugiej części wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. W niniejszej sprawie skarżący domagał się od Wójta udostępnienia informacji dotyczącej działań zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze na drodze publicznej nr [...] w 2023 roku. Stosownie do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a objęte wnioskiem skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Niezależnie więc od tego, że skarżący nie powołał się w swoim wniosku "literalnie" na "dostęp do informacji publicznej", zastosowanie w tej sprawie miały przepisy u.d.i.p., która to ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy informacji publicznej oraz procedurę i tryb udostępniania tej informacji. W związku z tym Wójt powinien był załatwić opisany wyżej wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jest poza sporem, że pismem z 11 września 2023 r. Wójt odpowiedział na wniosek strony w następujący sposób: "W 2023 r. w zakresie oznakowania drogi gminnej nr [...] doprowadziliśmy do zgodności oznakowanie z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu. Wymianie uległy m.in.: znak A1, A2 - brak odblasku. D42 - za duży znak, brak D-43 w m. W., A-30 w m. O. do wymiany słupek (zbyt niskie osadzenie). W związku z art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) w nawiązaniu do pisma nr [...] z 5 kwietnia 2023 r. Starosty [...] poinformowaliśmy organ nadzorujący drogi gminne, iż dnia 18 maja 2023 r. doprowadzono organizację ruchu na drodze gminnej nr [...] do zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu nr [...] z dnia 19 stycznia 2020 r. Nie posiadamy elektronicznej wersji dokumentów związanych z doprowadzeniem organizacji ruchu do zgodności z projektem. Dodatkowo informuję, że w 2023 r. nie były zaplanowane działania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze [...]" (k. 6). Poza sporem jest więc, że organ – po terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upłynął 17 lipca 2023 r. – udostępnił stronie informację żądaną w części pierwszej wniosku, to jest opisał działania zrealizowane na drodze publicznej nr [...] w 2023 r. w zakresie organizacji ruchu na tej drodze oraz poinformował stronę, że w 2023 r. nie były zaplanowane działania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze [...] Zarazem jednak, co również jest bezsporne, Wójt odnosząc się do drugiej części wniosku z 2 lipca 2023 r. poinformował jedynie wnioskodawcę, że nie posiada "elektronicznej wersji dokumentów związanych z doprowadzeniem organizacji ruchu do zgodności z projektem". Zdaniem Sądu, przyznać należy rację skarżącemu, że w świetle przepisów u.d.i.p. nie można uznać, aby organ prawidłowo załatwił wniosku w zakresie informacji żądanych w drugiej części tego wniosku. Ponownie należy wskazać, że w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast, jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzależnia więc możliwość uzyskania informacji publicznej od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca domaga się jej udostępnienia. Jeśli organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Powyższe powiadomienie powinno być dokonane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od daty otrzymania wspomnianego wyżej powiadomienia nie zawiadomi adresata wniosku o wyrażeniu zgody na zaproponowaną przez niego odmienną formę udostępnienia, to dysponent informacji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 14, [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, pkt 5). W tym zakresie istotne znaczenie ma zatem, że Wójt był związany określonym przez stronę sposobem i formą udostępnienia żądanej informacji publicznej. Tym samym nie mógł odmówić udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku jeśli dysponował środkami technicznymi, które umożliwiały mu jej udostępnienie w sposób i w formie, które zostały wskazane przez stronę. Dlatego też, bez zgody skarżącego, nie mógł dokonywać zmian ani w zakresie i formy udostępniania żądanej informacji publicznej (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, Komentarz do art. 14, [w:] A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, SIP Lex, pkt 6). Nie ulega wątpliwości, że organ, który był związany określonym przez skarżącego sposobem i formą udostępnienia informacji publicznej, nie udostępnił tych informacji zgodnie z tym żądaniem, a jedynie poinformował stronę, że aktualnie nie posiada "elektronicznej wersji dokumentów związanych z doprowadzeniem organizacji ruchu do zgodności z projektem". Organ nie udzielił więc stronie informacji zgodnej w wymogami art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Po pierwsze, nie wyjaśnił, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby udostępnienie stronie elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z działaniami zrealizowanymi w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od początku 2023 r. Po drugie, gdyby hipotetycznie taka sytuacja miała miejsce, Wójt obowiązany był w treści pisma skierowanego do strony wskazać 14-dniowy termin (od dnia doręczenia stronie powiadomienia), w którym strona ma zająć stanowisko co do zaproponowanego sposobu i formy udzielenia informacji. Po trzecie, organ musiał w treści takiego powiadomienia pouczyć o skutkach niezłożenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia powiadomienia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, a więc o konieczności umorzenia postępowania w takim przypadku (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, jw., pkt 10). Ponownie zatem należy podkreślić, że takiej informacji Wójt nie udzielił skarżącemu, albowiem poinformował go jedynie, że nie posiada "elektronicznej wersji dokumentów związanych z doprowadzeniem organizacji ruchu do zgodności z projektem". Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie w żadnym razie nie można uznać, jak czyni to organ w odpowiedzi na skargę, że wobec tak sformułowanego wyjaśnienia, organ wykazał stronie, iż uwzględnienie jej wniosku w tej części uniemożliwiały "względy techniczne i obiektywne niezależne od organu" (zob. s. 2 odpowiedzi na skargę). Przede wszystkim, stosownie do powołanych przepisów, organ obowiązany był do przekształcenia posiadanej informacji do postaci określonej we wniosku strony. Jeśli faktycznie organ nie posiadał środków technicznych umożliwiających takie przekształcenie, to zobowiązany był to wykazać w sposób wiarygodny, pozwalający na zweryfikowanie prawdziwości tego stanowiska. Był więc zobowiązany szczegółowo uargumentować i uzasadnić, z jakiego powodu nie było możliwe przykładowo wykonanie skanu żądanych przez stronę dokumentów i przesłanie ich skarżącemu poprzez epuap. Tego organ nie uczynił, gdyż ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że nie posiada "elektronicznej wersji" dokumentów. Oczywiste jest zaś, że sam fakt braku posiadania przez organ przetworzonej zgodnie z wnioskiem postaci żądanych przez stronę dokumentów nie może uzasadniać twierdzenia organu o tym, że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają mu udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niewątpliwie zatem skarga na bezczynność jest uzasadniona w zakresie udostępnienia skarżącemu elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z działaniami zrealizowanymi w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od początku 2023 r. Natomiast skoro organ wyjaśnił, że nie były zaplanowane żadne działania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze [...], to bezsprzecznie nie można uznać, że był obowiązany był do udostępnienia elektronicznej wersji dokumentów dotyczących "zaplanowanych" działań w tym przedmiocie, gdyż takich działań nie było. W związku z tym – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakresie udostępnienia elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z działaniami zrealizowanymi w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] od początku 2023 r. (pkt I sentencji). Nie budzi zarazem wątpliwości, że organ pozostawał w sprawie bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku strony w pozostałym zakresie, jednakże wobec tego, że po wniesieniu skargi przez stronę udzielił stronie odpowiedzi co do tej części wniosku, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tej części wniosku z 2 lipca 2023 r. (pkt II sentencji). W związku z tym, Sąd stwierdził, że Wójt dopuścił się w sprawie bezczynności, przy czym – w ocenie Sądu – bezczynność ta nie miała charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji). Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest podstaw, aby stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone bądź też aby miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Z wyjaśnień złożonych przez organ wynika, że błędnie ocenił wniosek skarżącego i nie potraktował go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zarazem skoro organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pierwszą część wniosku, a co do drugiej pozostawał w przekonaniu (aczkolwiek błędnie), że nie jest zobowiązany do podejmowania dalszych czynności, uznać należało, że Wójt nie zlekceważył w sposób oczywisty obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Wobec uwzględnienia skargi, należało orzec o zasądzeniu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.