III SA/Kr 1522/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy w Budzowie z dnia 24 lutego 2023 roku numer XL/398/2023 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Budzów oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą nr XL/398/2023 Rady Gminy w Budzowie z 24 lutego 2023 r. uchwalono Statuty Sołectw: Baczyn (Załącznik nr 1), Bieńkówka (Załącznik nr 2), Budzów (Załącznik nr 3), Palcza (Załącznik nr 4), Jachówka (Załącznik nr 5), Zachełmna (Załącznik nr 6). Podstawę prawną uchwały stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."). Uchwałę podjęto po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Gminy Budzów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowej w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucił uchwale istotne naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i 36 u.s.g., poprzez wprowadzenie do Statutów Sołectw wymogu kworum, tj. dokładnego wskazania liczby uprawnionych mieszkańców poszczególnych sołectw dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, a mianowicie: w § 23 ust. 1 Załącznika Nr 1 Statutu Sołectwa Baczyn; w § 23 ust. 1 Załącznika Nr 2 Statutu Sołectwa Bieńkówka; w § 23 ust. 1 Załącznika Nr 3 Statutu Sołectwa Budzów; w § 23 ust. 1 Załącznika Nr 4 Statut Sołectwa Palcza; w § 23 ust. 1 Załącznika Nr 5 Statutu Sołectwa Jachówka; w § 23 ust. 1 Załącznika Nr 6 Statutu Sołectwa Zachełmna. W oparciu o wskazane zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/398/2023 Rady Gminy w Budzowie z dnia 24 lutego 2023 roku w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Budzów, w § 23 ust. 1, Załączników Nr 1, 2 ,3 4, 5, 6 do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Budzów wniosła o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Prokuratora Rejonowej w Suchej Beskidzkiej. Równocześnie wskazała, że Rada Gminy w Budzowie na sesji 20 września 2024 r. dokonała zmiany przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył co następuje: Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Zaskarżony § 23 ust. 1 załączników do uchwały stanowi, że dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej niezbędny jest udział w zebraniu wskazanej w przepisie liczby mieszkańców (20- Sołectwo Baczyn, 50 – Sołectwo Bieńkówka, 50- Sołectwo Budzów, 30 – Sołectwo Palcza, 30 – Sołectwo Jachówka, 30 - Sołectwo Zachełmna). Zgodnie z ust. 3, o ile w wymaganym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w obecności przybyłych osób uprawnionych do głosowania, po odczekaniu 15 minut. Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.) stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3). Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Istotną rolę dla oceny zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie regulowania ustroju jednostek pomocniczych, a także dla interpretacji przepisów ustawowych, odgrywają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. 1994.224.607, dalej: "EKSL"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 2). Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (ust. 3). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (ust. 4). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (ust. 5). Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Jest to konsekwencją użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej, materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 657/23). Należy wskazać, że uchwalanie przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego może być dokonywane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Gmina w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych oraz nadawania im statutów korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd (wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 556/23). Na wstępie należy wskazać, że w kwestii dopuszczalności określenia kworum dla dokonania wyborów sołtysa oraz rady sołeckiej ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych. W części zapadłych wyroków dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także dopuszczono określenie kworum dla dokonania ważnych wyborów (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 4103/21, III OSK 4427/21), w części wyroków wykluczono możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz ustalenie kworum dla ważności wyborów (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21), w części orzeczeń wykluczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, dopuszczając równocześnie ustalenie kworum dla dokonania wyborów (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2024 r., VIII SA/Wa 624/24), w części natomiast dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a wykluczono możliwość określenia kworum dla takiego wyboru (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 677/22). Sąd rozpoznający tę sprawę podziela stanowisko dopuszczające dokonanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także określenie kworum dla dokonania tego wyboru. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia Statutów nie naruszają zakresu upoważnienia zawartego w art. 35 u.s.g., ani nie naruszają innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., rada gminy w statucie sołectwa określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa do czynnego (z prawem głosowania) udziału w zebraniu wiejskim dla mieszkańców danego sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy (art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16). Zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, w której uczestniczą wszyscy mieszkańcy sołectwa (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy). Nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że określenie w statucie jednostki pomocniczej trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przez u.s.g., Kodeks wyborczy, w szczególności nie może tych unormowań modyfikować (B. Jaworska-Dębska, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2013 r., s. 546). Zwrócić należy uwagę, że u.s.g., ani Kodeks wyborczy nie zawierają definicji pojęcia "tryb wyborów". Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP) (wyborów). Zdaniem Sądu w pojęciu trybu mieszczą się wszystkie elementy formalne procedury wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, w tym w szczególności określenie wymogu kworum dla uchwały Zebrania Wiejskiego w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17). Na marginesie należy wskazać, że w doktrynie postuluje się potrzebę określania kworum dla zebrania wiejskiego, żeby wiedzieć, kiedy rzeczywiście rozstrzygnięcie jest podjęte przez ten organ (B. Jaworska-Dębska, jw. s. 554). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach. Przyjęcie uregulowań dotyczących kworum nie narusza również postanowień Kodeksu wyborczego, ponieważ ustawa ta nie odnosi się w ogóle do wyborów w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 1 Kodeksu wyborczego). Zaznaczyć ponadto należy, że z treści zaskarżonych postanowień Statutów wynika, że w sytuacji, gdy nie zostanie uzyskane wymagane kworum, w tym samym dniu po piętnastu minutach - Zebranie Wiejskie dokonuje wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej bez wymogu kworum. W konsekwencji, wymóg uzyskania kworum dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej ma w zasadzie charakter iluzoryczny, ponieważ w żaden sposób nie wpływa na możliwość i ważność tych wyborów. Odnosząc się do wniosku Rady Gminy w Budzowie o umorzenie postępowania, należy wskazać, że zmiana, czy uchylenie aktu prawa miejscowego przez organ właściwy nie wyklucza orzekania w tym przedmiocie przez Sąd, a zatem nie można przyjąć, że uprzednie uchylenie zaskarżonych postanowień, daje podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej.