II SA/Gd 1053/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.P. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., nr WOP.7721.129.2023.MK w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego obiektu budowlanego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE P. P. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 25 października 2023 r., nr WOP.7721.129.2023.MK, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako PINB) z dnia 30 czerwca 2023 r., nr PINB.7141.58.2023.AŚ.02, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 19 kwietnia 2022 r. do PINB wpłynął wniosek P. P., sprostowany pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r., o wszczęcie postępowania w sprawie "zaboru powierzchni wspólnych korytarza biegnącego z klatki schodowej będącej jedynym wejściem/wyjściem ewakuacyjnym do lokalu nr [..] położonego przy ul. S. w Gdańsku, użytkowania tej przestrzeni jako zamkniętej części przyłączonej do lokalu nr [..] oraz zamurowania wejścia do lokalu [..]". Po przeprowadzeniu czynności mających na celu wyjaśnienie aktualnej struktury własnościowej i członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [..], w dniu 30 sierpnia 2022 r. organ przeprowadził czynności kontrolne w pomieszczeniu korytarza (przedpokoju) lokalu mieszkalnego nr [..] w przedmiotowym budynku. Organ ustalił, że po wejściu z klatki schodowej do przedpokoju (korytarza), gdzie zlokalizowany jest aneks kuchenny, w odległości 3,26 m od drzwi wejściowych (wskazanym na szkicu sytuacyjnym) znajduje się ściana wykonana w technologii karton-gips, na której znajduje się lustro; z korytarza, do którego wchodzi się bezpośrednio z klatki schodowej, drzwi prowadzą do pokoi oraz do łazienki mieszkania [..]; brak jest obecnie możliwości wejścia do lokalu [..]. W protokole ww. czynności pełnomocnik P.P. oświadczył, że nie ma on wiedzy kiedy i przez kogo zostały wykonane roboty. Następnie PINB ustalił, że aktualną właścicielką lokalu nr [..] jest H. R., która w dniu 27 marca 2023 r. oświadczyła, że jest właścicielką ww. lokalu od maja 2021 r. i nabyła go w takim stanie, w jakim jest obecnie. Nie przeprowadzała w mieszkaniu żadnych robót budowlanych ,poza odmalowaniem niektórych ścian i nie ma wiedzy na temat tego, aby z korytarza jej mieszkania było wejście do mieszkania [..]. Strona nie zgodziła się też ze stwierdzeniem, że korytarz mieszkania [..] jest także korytarzem mieszkania [..] w przedmiotowym budynku. Kolejne czynności kontrolne lokalu [..] organ przeprowadził w dniu 30 marca 2023 r. i ustalił, że lokal mieszkalny [..] położony jest na piętrze budynku przy ul. S. w Gdańsku i składa się z korytarza, gdzie znajduje się aneks kuchenny, dwóch łazienek z WC oraz sześciu pokoi; drzwi wejściowe do lokalu [..] (z klatki schodowej) prowadzą do korytarza, w którym znajduje się aneks kuchenny; w odległości ok. 320 cm od drzwi wejściowych znajduje się ściana wykonana w technologii karton-gips, na której znajduje się lustro (w miejscu wskazanym na szkicu i rzucie kondygnacji, będącym załącznikiem do protokołu). W dniu 14 czerwca 2023 r. PINB powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku przy ul. S. w Gdańsku. Dokonując kwerendy akt archiwalnych budynku organ stwierdził, że lokal mieszkalny nr [..] (poddasze wraz z przynależnym pomieszczeniem kuchni i łazienki) stanowi samodzielny lokal mieszkalny, a w przedpokoju (korytarzu) - pom. nr [..], istnieje wejście do lokalu mieszkalnego nr [..]. Także w projekcie budowlanym remontu i przebudowy dachu kamienicy wielorodzinnej przy ul. S. w Gdańsku zawarty jest m.in. rysunek poddasza, na którym widoczny jest otwór drzwiowy w ścianie przedpokoju (korytarza). Z przedłożonego przez H. R. aktu notarialnego - Repertorium A nr [..] z dnia 11 maja 2021 r. - umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu hipoteki wynika, że lokal mieszkalny nr [..] stanowi odrębną nieruchomość, posiada powierzchnię użytkową wynoszącą 95,33 m2 i składa się z: dwóch pokoi, kuchni, łazienki, przedpokoju, pomieszczenia strychowego. W punkcie trzecim tego aktu zamieszczony jest zapis: "Strony oświadczają, że przedmiotowa nieruchomość wymaga generalnego remontu (...)". Mając powyższe na uwadze PINB, nie przesądzając kiedy i kto dokonał zabudowania istniejącego otworu drzwiowego, stwierdził, że taki otwór faktycznie istniał. W związku z czym przeprowadzono roboty budowlane, w wyniku których obecnie lokal mieszkalny [..] nie posiada wejścia, co w świetle obowiązujących przepisów nie może się ostać. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") - § 3 pkt 9 - "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego". W związku z tym organ uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy techniczno - budowlane dotyczące wejścia do budynków i mieszkań, a więc nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez wykonanie otworu drzwiowego, który powinien mieć w świetle ościeżnicy szerokość 0,90 m i wysokość 2 m, w ścianie przedpokoju (korytarza) lokalu mieszkalnego nr [..], przez który było dojście do lokalu mieszkalnego nr [..], jest niezbędny celem doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi lokalu mieszkalnego nr [..] w przedmiotowym budynku. Jednocześnie organ uznał, że doprowadzenie przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z prawem jest możliwe wyłączenie przez wydanie decyzji wobec H. R., ponieważ posiada ona dostęp jak i prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym nr [..]. O powyższym organ orzekł w decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. W odwołaniu od tej decyzji H. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, zarzucając PINB: naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", przez bezzasadne przyjęcie podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty nie naruszają prawa powszechnie obowiązującego; naruszenie art. 51 Prawa budowlanego przez bezzasadne przyjęcie podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przez skarżącą, która nie posiada wiedzy o tym kiedy i kto wykonał roboty budowlane, natomiast organ winien nakazać ewentualne działania podmiotowi, który takie roboty wykonał, nie natomiast skarżącej; naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez brak działania organu w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ewentualnego wezwania skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w celu pełnego rozpoznania sprawy; naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że organ w swoich działaniach nie podjął wystarczających działań celem ustalenia kto i w jakim terminie dokonał przedmiotowych robót, które następnie miałyby w ocenie organu zostać przeprowadzone ponownie w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Co istotne, skarżąca wskazywała, że nie wykonała żadnych robót prowadzących do zamurowania drzwi wejściowych do lokalu sąsiedniego. Nie miała ona też żadnej wiedzy o tym, że lokal sąsiedni istnieje, powyższe zostało wykazane również w postaci dokumentów urzędowych tj. aktu notarialnego umowy sprzedaży, gdzie określono, że lokal skarżącej jest lokalem samodzielnym i nie obciążonym prawami osób trzecich. W związku z powyższym organ winien wezwać do udziału w sprawie również sprzedawcę, który był pierwotnym inwestorem i może posiadać wiedzę o tym kto dokonał zamurowania drzwi wejściowych do sąsiedniego lokalu. W tak zrekonstruowanym stanie faktycznym organ będzie mógł wydać prawidłową decyzję w zakresie podmiotu, który winie dokonać stosownych robót w celu ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego. Dodatkowo strona wskazała, że z przepisu art. 71 Prawa budowlanego wynika, iż nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Ten aspekt sprawy w niniejszym postępowaniu został całkowicie pominięty. Skoro bowiem organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, kto dokonał zamurowania otworu drzwiowego, nie może oceniać w sposób prawidłowy i wiążący, czy przeprowadzone roboty miały wpływ na użytkowanie lokalu sąsiedniego oraz kto powinien ewentualnie przywrócić stan poprzedni. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należy uznać za przedwczesną i nieprawidłową w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy. Na skutek rozpoznania odwołania, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 25 października 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż PINB nie wyjaśnił na czym przedmiotowe roboty budowlane polegały i jaki był ich zakres. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia jaki jest zastany stan lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku mieszkalnym przy ul. S. w Gdańsku, tj. ustalenia, że lokal [..] położony jest na piętrze w przedmiotowym budynku, składa się z korytarza, gdzie znajduje się aneks kuchenny, dwóch łazienek z WC oraz sześciu pokoi. Do mieszkania wchodzi się z klatki schodowej - do korytarza z aneksem kuchennym, natomiast w odległości 3,26 m od drzwi wejściowych znajduje się ściana wykonana w technologii karton-gips, na której znajduje się lustro. Organ powiatowy nie wyjaśnił jakie prace wykonano w związku z powstaniem aneksu kuchennego, czy dokonano zmian w instalacji, nie odniósł się również do stanu lokalu sprzed robót budowlanych. Tymczasem, z protokołu kontroli z dnia 30 marca 2023 r. wynika, że poza zamurowaniem drzwi wejściowych do lokalu nr [..], dokonano m. in. usunięcia ścianek wewnątrz lokalu i wykonano nowe w celu podziału pomieszczeń, wykonano dodatkową łazienkę oraz zamurowano wejście na strych o powierzchni 6,70 m2. Niewątpliwie dokonano również zmian w wentylacji w związku z wykonaniem aneksu kuchennego w korytarzu, a także wydzieleniem dodatkowej łazienki. W sprawie nie został więc ustalony inwestor, zakres wykonanych robót ani przybliżona data ich wykonania. Nieustalenie tak podstawowych informacji nie pozwala na wydanie rzetelnej merytorycznie decyzji. Organ powiatowy nie wyjaśnił też czy roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy też ich wykonanie nie jest objęte reglamentacją prawnobudowlaną. Dodatkowo WINB zauważył, że budynek mieszkalny będący przedmiotem niniejszego postępowania, tzw. "[..]", wybudowany w czwartej ćwierci XIX w., został wpisany do rejestru zabytków w dniu 25 maja 1987 r. pod numerem [..] (obecnie [...]). Jego ochrona została również zapewniona w karcie terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] - Uchwały nr XVI/475/2003 Rady Miasta Gdańska z dnia 04 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Centrum w mieście Gdańsku. Zgodnie z warunkami wynikającymi z ochrony środowiska kulturowego zawartymi na ww. karcie terenu, budynki wpisane do rejestru zabytków objęte są pełną ochroną konserwatorską. Ponadto, w myśl art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane wykonane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, bez uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz pozwolenia na budowę, należy uznać za samowolę budowlaną. Natomiast organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do zobowiązania inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków dotyczącej robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia tych robot do stanu zgodnego z prawem. Uzyskanie decyzji konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Reasumując WINB stwierdził, że zgadza się z organem I instancji w kwestii konieczności odtworzenia wejścia do lokalu nr [..] i umożliwienia jego właścicielowi korzystania z prawa własności do lokalu. Zakres wykonanych robót nie ogranicza się jednak wyłącznie do postawienia ściany w miejscu drzwi wejściowych do ww. lokalu. Ustalenie co jest częścią wspólną dla obu lokali jest konieczne dla prawidłowego ustalenia podmiotu, na który zostanie nałożony obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli bowiem inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, to wszelkie roboty budowlane dotyczące części wspólnych dla lokalu [..] i [..], powinny zostać nałożone na właścicieli obu lokali, natomiast w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych tylko w lokalu nr [..], obowiązki powinny zostać nałożone tylko na właściciela lokalu nr [..]. W sprzeciwie P. P. wniósł o uchylenie decyzji kasatoryjnej WINB i zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: art 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z uwagi ochronę obiektu budowlanego, w których znajdują się pomieszczenia objęte przywróceniem stanu poprzedniego; art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne przyjęcie, że obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją, a dotyczące de facto prac budowlanych w częściach wspólnych budynku, powinny obciążać właścicieli lokali nr [..] i [..], czyli także skarżącego, który nigdy nie był inwestorem, nie wykonywał prac budowlanych stanowiących samowolę i jest osobą poszkodowaną wskutek ich wykonania, podczas gdy adresatka zaskarżonej decyzji i właścicielka lokalu nr [..] jest następcą prawną inwestora - sprawcy samowoli budowlanej. W uzasadnieniu zarzutów strona przedstawiła stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu 5 grudnia 2006 r. nabyła prawo własności lokalu nr [..], położonego na poddaszu budynku przy ul. S. w Gdańsku. Zgodnie z inwentaryzacją techniczną, stanowiącą podstawę wcześniejszego wyodrębnienia lokalu, wejście do tego lokalu zlokalizowane jest w 1/3 długości korytarza, biegnącego z klatki schodowej, tworząc tzw. przedsionek lub wiatrołap. Lokal ten został wyodrębniony na moc umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu w dniu 8 czerwca 1995 r. W akcie notarialnym z dnia 1 października 2002 r., Rep A nr [..], współwłaściciele nieruchomości i właściciele lokali wyodrębnionych ustalili sposób korzystania z tej części poprzez wskazanie, że z klatki schodowej prowadzącej z ulicy i podwórza do lokali nr [..]-[..] korzystają wszyscy współwłaściciele oraz najemcy tych lokali w sposób nieograniczony. Natomiast lokal nr [..] został w 2019 r. nabyty przez przedsiębiorcę T. sp. z o.o. sp. k. a następnie T. sp. z o.o. sp. k. i przebudowany na cele wynajmu krótkoterminowego (hostel). W trakcie wykonanego remontu dokonano bezprawnego zajęcia nieruchomości wspólnej w postaci korytarza biegnącego z klatki schodowej do lokalu skarżącego, zamknięto wejście z klatki schodowej na ten korytarz drzwiami wejściowymi, do których klucze miały wyłącznie osoby - właścicieli lokalu nr [..] (i jego najemcy); w korytarzu stanowiącym nieruchomość wspólną urządzono kuchnię i hol jako część lokalu nr [..] oraz zabudowano (konstrukcja k-g) wejście do lokalu [..]. W dniu 5 maja 2021 r. lokal ten nabyła H. R. wraz z korytarzem i zamurowanym wejściem do lokalu nr [..], nie zgadzając się aby skarżący poruszał się po tej części "jej lokalu". Odnośnie stwierdzenia przez WINB, że prace naprawcze w budynku powinny zostać poprzedzone wydaniem decyzji konserwatorskiej skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej, wydanie nakazu wykonania określonych robót nie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie robót. Pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót budowlanych w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzyskać może jedynie inwestor. Nie jest uprawniony do wystąpienia o takie pozwolenie organ nadzoru budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym, ani nie może do tego zobowiązać przyszłego adresata decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Oznacza to, że obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków aktualizuje się w sytuacjach, w których inicjatorem robót budowlanych przy zabytku jest inwestor zainteresowany ich wykonaniem. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku orzekania przez organ nadzoru budowlanego o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki nałożone w decyzji organu nadzoru budowlanego muszą być zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej. W związku z tym taki warunek - uzyskania zgody konserwatorskiej – należało nałożyć w zaskarżonej decyzji, a nie ją uchylać do ponownego rozpoznania. Wnoszący sprzeciw nie zgodził się też z tezą, jakoby należałoby obciążyć go jakimkolwiek obowiązkiem wynikającym z samowolnego wykonania prac w lokalu nr [..]. W przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie przewidziano możliwości nakładania obowiązków na osobę, która nie była inwestorem, nie wykonywała żadnych samowolnym prac w obiekcie i w dodatku jest osobą poszkodowaną samowolą innego współwłaściciela, który wbrew prawu zaanektował i bezprawnie posiada część wspólną nieruchomości. Natomiast nałożenie obowiązku na dalsze osoby z uwagi na naruszenia stwierdzone na nieruchomości wspólnej uzasadnione jest okolicznością, że w przypadku konkretnego budynku nie ma możliwości przypisania określonym osobom (właścicielom lokalu) wykonania spornych (niedozwolonych) prac budowlanych i wskazania ich jako inwestorów. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie, gdyż niedozwolone prace zostały wykonane po nabyciu lokalu nr [..] w 2019 r. przez spółkę T. Natomiast zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2137/21, decyzja w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego może być nałożona na następcę prawnego inwestora, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna - jako typowe rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron), stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Wyjaśnić także należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). Z kolei w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny - kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Rozpoznając sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji miały miejsce wadliwości w zakresie naruszenia norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontroli sądowej poddano decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2023 r. zobowiązującą H. R. do przywrócenia do stanu poprzedniego - poprzez wykonanie otworu drzwiowego, który powinien mieć w świetle ościeżnicy szerokość 0,90 m i wysokość 2 m, w ścianie przedpokoju (korytarza) lokalu mieszkalnego nr [..], przez który było dojście do lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. S. w Gdańsku. Rozważania prawne uzasadniające wydany wyrok należy zacząć od wskazania, że podstawę prawną działania organów w kontrolowanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli sporne roboty budowlane zostały zakończone, to brak jest podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. W takim wypadku, jak stanowi art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego od razu stosuje art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 cyt. ustawy. Postępowanie prowadzone w ww. trybie jest postępowaniem naprawczym, którego istotą jest doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przeprowadzenie tego postępowania wymaga od organu nadzoru budowlanego poczynienia ustaleń w kilku obszarach. Żeby bowiem mówić o samowoli budowlanej i móc podjąć władcze działania w celu usunięcia jej skutków, należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6 - 8 Prawa budowlanego, a także ich zakres. To zaś pozwoli zakwalifikować prace jako konkretny rodzaj robót budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy obowiązkom tym uczyniono zadość. Należy przy tym zauważyć, że dokonując tych ustaleń organ nadzoru budowlanego musi uwzględnić także czas, w jakim roboty wykonano, gdyż data realizacji prac determinuje reżim prawny, w kontekście którego dokonuje się ww. ustaleń. Należy bowiem zauważyć, że naruszenia przepisów Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Kluczowe jest także ustalenie, kto był inwestorem kontrolowanych prac, albowiem zgodnie z art. 52 Prawa budowalnego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, nakłada się przede wszystkim na inwestora. Jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wymienia więc krąg osób, które mogą stać się podmiotem obowiązków nałożonych m.in. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jednakże konkretyzacja tego podmiotu musi każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy. Ustalenia w tym zakresie są zaś o tyle istotne, że skierowanie decyzji nakładającej obowiązek do podmiotu, który w okolicznościach faktycznych danej sprawy nie może być jej adresatem (np. nie był inwestorem robót), narusza odpowiedzenie przepisy postępowania naprawczego, czy też legalizacyjnego w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie jest ściśle skorelowany nie tylko z obowiązkami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ale również z obowiązkiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje jakie elementy musi zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej, tj. w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, ponieważ pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji winny odzwierciedlać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, dostępne w CBOSA). Naruszenie regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. może mieć więc istotny wpływ na wynik sprawy, i tak też było zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, co prawidłowo ocenił organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną. Przede wszystkim, organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący charakteru i zakresu prac przeprowadzonych w lokalu nr [..], które doprowadziły do uniemożliwienia wejścia do lokalu nr [..]. Ani w protokole z kontroli budynku, ani w swojej decyzji PINB nie opisał dotychczasowego stanu budowlanego obiektu, ani tego, jakie prace zostały wykonane aby powstał aneks kuchenny w lokalu nr [..]. Opisując dotychczasowy stan budynku w odniesieniu do lokali nr [..] i [..] organ oparł się głównie na dokumentacji związanej z zakupem tych lokali. Wprawdzie w aktach notarialnych zawarto informacje dotyczące tego, z jakich pomieszczeń składają się te lokale, jednak jest to niewystarczające dla ustalenia pełnego stanu faktycznego sprzed wykonania robót. Tym bardziej, że zestawiając te dane z wynikami oględzin, organ I instancji nie dostrzegł, iż w celu uzyskania w lokalu nr [..] zastanego przez organ stanu, tj. tego, że składa się on aktualnie z korytarza z aneksem kuchennym, dwóch łazienek z WC (wcześniej 1 łazienka) oraz 6 pokoi (wcześniej 2), konieczne było wykonanie jeszcze innych robót, niż te, które opisał organ w decyzji. Tymczasem powstanie 6 pokoi w lokalu składającym się dotychczas z 2 pokoi wymagało chociażby zmian w układzie ścian i wykonania ścianek działowych, a także zmian związanych z instalacjami, a może też np. oknami. Podobnie wyodrębnienie drugiej łazienki musiało być związane ze zmianą układu ścian oraz instalacji, czy też wykonaniem nowych instalacji. Tych kwestii jednak PINB nie ustalił, skupiając się wyłącznie na okoliczności zamurowania otworu drzwiowego w korytarzu lokalu [..], celem przywrócenia wejścia do lokalu nr [..]. Brak dokładnych ustaleń co do tego, jakie faktycznie prace wykonano w lokalu nr [..] skutkuje także tym, że nie wiadomo, czy roboty te podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, tj. czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też ich przeprowadzenie zwolnione było z takich warunków. To z kolei rzutuje na tryb postępowania organu nadzoru budowlanego i możliwe do wydania rozstrzygnięcia. Z ustaleniami w tym zakresie koreluje z kolei kwestia czasu wykonania spornych robót, gdyż stwierdzenie samowoli następuje w odniesieniu do przepisów prawa obowiązujących w dacie wykonania prac, a usuwanie skutków tych naruszeń dokonywane jest w oparciu o przepisy z daty orzekania. W sprawie niniejszej jednakże nie ustalono w sposób wyczerpujący daty przeprowadzenia prac (podobnie jak i ich zakresu). Ponadto zaznaczyć trzeba, że budynek przy ul. S. w Gdańsku to tzw. "[..] który został wybudowany w czwartej ćwierci XIX w. i który został wpisany do rejestru zabytków w dniu 25 maja 1987 r. pod numerem [..] (obecnie [..]). Jego ochrona została również zapewniona w karcie terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Centrum nr [..] - Uchwały nr XVI/475/2003 Rady Miasta Gdańska z dnia 04 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Centrum w mieście Gdańsku /okoliczności bezsporne/. Zgodnie z warunkami wynikającymi z ochrony środowiska kulturowego zawartymi na ww. karcie terenu, budynki wpisane do rejestru zabytków objęte są pełną ochroną konserwatorską. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Również takiego pozwolenia wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.). W myśl art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane wykonane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, bez uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz pozwolenia na budowę, należy uznać za samowolę budowlaną. Z przepisów tych w ocenie Sądu wynika, że organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do zobowiązania inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków dotyczącej robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z ww. przepisami Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków, aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bądź w otoczeniu zabytku, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem powołane przepisy mają też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu naprawczym, które dotyczy robót będących w trakcie wykonywania lub już zrealizowanych, gdyż nie ma podstaw do różnicowania sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków, i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym co do robót budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga zatem uprzedniego podjęcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie (por.: wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11; 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1621/15, 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 676/15, 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 384/17, 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2184/17, 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1522/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 773/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że uzyskanie decyzji konserwatora zabytków jest obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. Tymczasem w rozważanym wypadku na etapie postępowania przed organem I instancji brak było rozważań dotyczących ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku w kontekście wykonanych w nim w lokalu nr [..] prac. Te kwestie mają natomiast istotne znaczenie dla postępowania w trybie nadzoru budowlanego i powinny być przedmiotem czynności wyjaśniających i decyzyjnych PINB. Wątpliwości budzi też kwestia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazów nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie – jak ustalił organ I instancji - doszło bowiem do zamurowania otworu wejściowego do lokalu nr [..]. Wejście to znajdowało się zaś w ścianie korytarza lokalu nr [..]. Wobec tego wyjaśnieniu powinno podlegać, co jest częścią wspólną tych lokali i czy przeprowadzone roboty dotyczyły tych części, czy ograniczały się wyłącznie do części należących do lokalu nr [..]. Co więcej, pozostają istotne wątpliwości odnośnie tego, kto ww. roboty wykonał, albowiem na przełomie lat 2019-2021 nastąpiły zmiany właścicielskie lokalu nr [..]. Zgodnie zaś z oświadczeniem aktualnej właścicielki, H.R., gdy nabyła ten lokal w roku 2021 był on w takim stanie, w jakim zastał go organ nadzoru budowlanego podczas swoich kontroli, tj. składał się z korytarza z aneksem kuchennym, dwóch łazienek z WC i 6 pokoi, oraz że nie przeprowadzała w nim żadnych robót. Tymczasem z aktu notarialnego zakupu tej nieruchomości przez H. R. z dnia 11 maja 2021 r. wynika, że lokal [..] składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, przedpokoju oraz pomieszczenia strychowego, a więc stan ten jest inny, niż zastany przez organ, i który – jak twierdzi właścicielka – istniał w dniu zakupu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ustawodawca więc precyzyjnie wskazuje, kto może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego celem usunięcia skutków samowoli i w tym zakresie ustala pewną określoną kolejność, zgodnie z którą decyzje i postanowienia winny być kierowane przede wszystkim do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej. Ustawodawca przewidział jednak sytuacje, w których rozstrzygnięcia związane z legalizacją albo rozbiórką, mogą być kierowane do podmiotów innych niż inwestor. Zależy to od okoliczności danej sprawy. Jako uzasadniony przykład nałożenia obowiązków nie na inwestora wskazuje się sytuacje, w których nałożenie określonego obowiązku na inwestora byłoby nieracjonalne, np. gdy obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie, do którego inwestor nie ma już żadnego tytułu prawnego. W związku z tym PINB winien był jednoznacznie ustalić okres, w jakim wykonywano prace i ich inwestora, a następnie ustalić czy inwestor ten ma aktualnie możliwość uczynić zadość obowiązkom nakładanym w decyzji, czy też zasadne jest ich nałożenie na inne podmioty wskazane w art. 52 Prawa budowlanego. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że wobec takich braków postępowania wyjaśniającego nie można było jednoznacznie stwierdzić jakie dokładnie prace wykonano w budynku przy ul. S. w Gdańsku, czy dotyczyły one wyłącznie lokalu nr [..], jaki miały one charakter, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem i czy nadal możliwe jest zobowiązanie tego podmiotu do doprowadzenia prac do stanu poprzedniego. Organ I instancji ograniczył swoje rozważania do kwestii zamurowania otworu drzwiowego między lokalami nr [..] i [..], pomijając przy tym inne prace, które niewątpliwie zostały wykonane w lokalu nr [..], aby osiągnąć stan, jaki zastał organ podczas kontroli. Tymczasem bez ustalenia zakresu i czasu wykonania wszystkich robót co najmniej przedwczesne było orzekanie w tej sprawie o samowoli budowlanej i ustalanie treści nakładanych w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego obowiązków. Co więcej, jak powyżej wskazano, ze względu na wpisanie budynku do rejestru zabytków, wydanie decyzji naprawczej musi być poprzedzone decyzją właściwego konserwatora zabytków zezwalającą na wykonanie określonych robót naprawczych w tym obiekcie. Z tego wynika, że zakres wyjaśnień koniecznych do prawidłowego wydania decyzji w trybie nadzoru budowlanego jest tak szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, że uchybienia nie mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Organ I instancji nie dokonał kluczowych ustaleń dla sformułowania prawidłowego nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez WINB naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie mógł bowiem dokonać własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, takie bowiem działanie spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Jako że decyzja PINB została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż poprzedzające jej wydanie postępowanie dowodowe było niepełne i pozostawiało wątpliwości w kluczowych kwestiach, konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co też WINB prawidłowo uczynił. Nie można więc skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.