I OSK 1878/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 67/21, w sprawie ze skargi T. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., na decyzję Wojewody Lubelskiego, z dnia 30 listopada 2020 r. nr GN-V.7536.40.2020.DK, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 67/21 oddalił skargę T. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej także: organ) z 30 listopada 2020 r., nr GN-V.7536.40.2020.DK, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Łukowskiego z 31 stycznia 2020 r., znak G.6821.66.2016 orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku Spółki dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której znajduje się wieża obserwacyjna Nadleśnictwa Łuków, w leśnictwie K., adres leśny [..], w miejscowości G. [..], na eksploatację i konserwację zespołu anten stacji bazowej sieci bezprzewodowej znajdującej się na tej wieży oraz ustalenia kosztów dzierżawy w maksymalnej wysokości 1200 netto rocznie na poziomie opłat innym podmiotom. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego: 1. art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2062, dalej: w.r.u.s.t.) w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.) i art. 124a u.g.n. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że do postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na cele umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ma zastosowanie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., nakładający obowiązek załączenia do wniosku o wywłaszczenie mapy z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie; 2. art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że organ prawidłowo zastosował przedmiotowy przepis i słusznie nałożył na skarżącą w toku postępowania administracyjnego obowiązek przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy art. 33 ust. 7 w.r.u.s.t. takiego obowiązku nie przewiduje, ani nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.; II. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a mianowicie zasady praworządności, przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ nie działał na podstawie przepisów prawa, bowiem bezpodstawnie stwierdził, że starosta prawidłowo nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., a mianowicie zasady pogłębiania zaufania, przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a także odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem stwierdził, że starosta prawidłowo nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646, dalej: p.p.), przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, polegającego na żądaniu przedstawienia mapy geodezyjnej, o której mowa w art. 116 ust. 2 pkt 3 u,g.n., podczas gdy starosta w ostatecznej decyzji z 7 listopada 2018 r., nr G.6821.42.2016, wydanej na skutek uwzględnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 października 2016 r., sygn. II SA/Lu 654/16 nie żądał przedstawienia wskazanej mapy i wydał decyzję zgodną z wnioskiem; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 k.p.a. przez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że uchybienie organu, polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania - podczas gdy takie działanie organu Sąd uznał za nieprawidłowe - nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy uchylenie decyzji przez Sąd umożliwiłoby skarżącej ewentualne uzupełnienie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o mapę geodezyjną, o której mowa w art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że nie było podstaw do żądania przedstawienia mapy geodezyjnej do celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Na gruncie odesłania zawartego w przepisie art. 33 w.r.u.s.t., w sprawie zastosowanie znajdują wyłącznie dwa przepisy u.g.n.: art. 124 i art. 124a. Bezpodstawne jest zatem przyjęcie przez Sąd, że istniał obowiązek załączenia do wniosku mapy geodezyjnej, o której mowa w art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 966/17 wydanym w niniejszej sprawie. Wyrażona w nim ocena prawna wiąże organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja narusza nie tylko podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ale i fundamentalne zasady uregulowane w ustawie Prawo przedsiębiorców. Po pierwsze, przedsiębiorca może być zobowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, a po drugie zgodnie z art. 14 tej ustawy, organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W analogicznej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 7 listopada 2018 r., organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej, nie wymagając przedłożenia mapy geodezyjnej dla celów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał, że umorzenie postępowania, zamiast uchylenie decyzji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro gdyby decyzja została uchylona, to skarżąca mogłaby ewentualnie uzupełnić wniosek o mapę geodezyjną. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są trafne, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie I OSK 966/17, że regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t. w zakresie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest pełna i nie podlega uzupełnianiu przez przepisy u.g.n. jest trafne, niemniej jednak nie zostało adekwatnie przywołane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Stanowisko to odnosi się wszak do przesłanek z art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t., czyli zakresu obowiązków właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości względem operatorów i innych podmiotów uprawnionych, ubiegających się o umieszczenie na tych nieruchomościach obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej i warunków dostępu przez te podmioty do tej infrastruktury. W tym zakresie ustawa reguluje istotnie w sposób samodzielny kwestie związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak kwestii uregulowanych w art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t. Zastrzeżenie o samodzielności regulacji odnosi się wyłącznie do tego zakresu, w jakim ustawa nie odsyła do stosowania innych przepisów. Regulacja art. 33 w.r.u.s.t. nie jest w całym zakresie wyłączna i wystarczająca. Zasadniczą formą dostępu przedsiębiorców telekomunikacyjnych do cudzej nieruchomości jest umowa, która stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej, ustawa reguluje termin jej zawarcia, a w art. 35a stanowi również o mechanizmach administracyjnych wpływających na warunki zawierania takich umów. Ustawa w art. 33 nie zawiera natomiast samodzielnej regulacji dotyczącej administracyjnego trybu uzyskania dostępu do nieruchomości przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. W tym zakresie ustawa w art. 33 ust. 7 odsyła do odpowiedniego stosowania art. 124 i 124a u.g.n. Trafnie zwraca się uwagę w piśmiennictwie, że jakkolwiek przewidziana w art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t. możliwość umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej dotyczy nieruchomości, to ze względu na to, że udostępniania budynków i miejsc w budynkach na potrzeby telekomunikacji dotyczy odrębnie art. 30-32 w.r.u.s.t., przepis art. 33 ustawy dotyczy tylko nieruchomości gruntowych (tak. T. Grossmann w: T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M. Szydło, J. Wilczewski: Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Legalis, C.H.Beck, Warszawa 2013, art. 33, teza 20). Wraz z upływem terminu do zawarcia umowy, określonego w art. 33 ust. 3 w.r.u.s.t., uprawniony podmiot uzyskuje możliwość skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego na podstawie art. 124 lub 124a u.g.n. Tryb ten oznacza, że sprawa zostaje załatwiona przez wydanie decyzji, zastosowanie znajdą zatem również przepisy k.p.a. Odesłanie z art. 33 ust. 7 w.r.u.s.t. nie może być zatem rozumiane jako odesłanie wyłącznie do stosowania jednego przepisu, byłoby to niefunkcjonalne i rodziło szereg trudności spowodowanych brakiem regulacji. Jak wskazują powołani powyżej komentatorzy, odesłanie zawarte w art. 33 ust. 7 w.r.u.s.t. w istocie dotyczy stosowania całej instytucji "małego wywłaszczenia", a nie tylko przepisu art. 124 u.g.n. stanowiącego jej trzon (tak. T. Grossman, op. cit., teza 54). Instytucja unormowana w art. 124 u.g.n. stanowi postać wywłaszczenia, zgodnie z definicją z art. 112 ust. 2 u.g.n., dlatego wszelkie wątpliwości związane z wykładnią przepisów ją regulujących powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem zasad ogólnych wywłaszczenia nieruchomości, uzupełniających szczupłą i fragmentaryczną regulację proceduralną art. 124 u.g.n. (tamże, teza 58). Orzekając w trybie administracyjnym o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., organ wydaje decyzję, która jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Decyzja ta dotyczy określonych, zindywidualizowanych nieruchomości. Nie budzi w tej sytuacji wątpliwości, że nieruchomości te powinny być w sposób prawidłowy zidentyfikowane, przez podanie ich oznaczeń i ustalenie lokalizacji. Dla tych celów służą mapy, rejestry i wykazy, których standardy zostały normatywnie ustalone. Postępowanie prowadzone w trybie art. 124 u.g.n. jest typowym postępowaniem administracyjnym. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) zawiera delegację do określenia standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych na potrzeby m. in. typowych postępowań administracyjnych. W tym zakresie, w czasie orzekania przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). Przepisy tych rozporządzeń przewidują sporządzenie map dla celów prawnych i ich treść. Prowadząc postępowanie z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. organ był wobec powyższego zobowiązany do uzyskania od wnioskodawcy koniecznych do tego materiałów, określających przedmiot postępowania i pozwalających na wyznaczenie zakresu ograniczenia. Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać także posłużenie się w toku postępowania art. 116 u.g.n. w szczególności zaś art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowiącym o konieczności dołączenia do wniosku mapy z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem. Wniosek skarżącej o wydanie decyzji zawierał wszak jedynie wskazanie, że zezwolenie ma dotyczyć nieruchomości, na której znajduje się wieża obserwacyjna Nadleśnictwa Łuków, położonej w leśnictwie Korwin, określonej przez adres leśny 17-07-1-05-170-m-00 w miejscowości Guców 120, 21-412 Adamów. Nie jest to indywidualizacja pozwalająca na wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym, która ma skutkować ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, podlegającym wpisowi do księgi wieczystej. Na podstawie przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło w sprawie do błędnej wykładni art. 33 w.r.u.s.t. w zw. z art. 124 i 124a u.g.n. a także art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to nie zakwestionowano nimi ustaleń faktycznych w sprawie. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 14 p.p. przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Potwierdzenia dla tego zarzutu nie dostarcza powołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Lublinie z 25 października 2016 r., II SA/Lu 654/16 i wydana w jego następstwie decyzja starosty z 7 listopada 2018 r. Skargi kasacyjne od wyroku II SA/Lu 654/16 zostały oddalone wyrokiem NSA z 24 listopada 2017 r., I OSK 966/17. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzyganej nie był analogiczny do okoliczności sprawy niniejszej. Przyczyną umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na eksploatację i konserwację podziemnych przyłączy światłowodowych zrealizowanych na działkach o określonych numerach ewidencyjnych i ujawnionych w księdze wieczystej, było stanowisko organu odwoławczego, że inwestycja została uprzednio zrealizowana, zatem nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Kwestia ta stanowiła zasadniczy problem w sprawie rozstrzyganej przez sąd administracyjny, który stanął na stanowisku, że art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t. nie pozwala na wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczającą możliwość zastosowania tego przepisu jedynie do fazy przeprowadzenia procesu inwestycyjnego, tym bardziej, że ustawodawca wskazał na jego odpowiednie stosowanie po spełnieniu warunków określonych w art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t. Stanowisko to zostało podzielone również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że odpowiednie zastosowanie art. 124 u.g.n. to zastosowanie przewidzianej w nim procedury ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a nie wskazanego w nim (okrojonego w stosunku do uregulowania z art. 33 ust. 1 w.r.u.s.t.) sposobu ograniczenia z korzystania z nieruchomości. Problem rozstrzygany w powołanym wyroku nie był zatem zbieżny z zagadnieniem powstałym finalnie w niniejszej sprawie, nie dotyczył kwestii identyfikacji działki objętej wnioskiem i żądania przedłożenia mapy geodezyjnej. W postępowaniu, którego dotyczył powołany w skardze kasacyjnej wyrok, lokalizacja inwestycji pod względem geodezyjnym była ustalona, działki były zidentyfikowane i ujawnione w księdze wieczystej, nie rodziła wobec tego żadnych wątpliwości geodezyjna lokalizacja inwestycji, a w konsekwencji zakres ewentualnie udzielanego w trybie administracyjnym zezwolenia. Ani stan faktyczny, ani powstałe zagadnienie prawne, nie były zatem analogiczne. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wadliwe umorzenie postępowania, zamiast wydania decyzji odmownej, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję wedle stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Zarówno umorzenie, jak i odmowa udzielenia zezwolenia, nie prowadziły do uwzględnienia wniosku i umożliwienia stronie dokonywania czynności, o jakich realizację zabiegała. Sugerowana przez skarżącą możliwość przedstawienia żądanej mapy w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, po uchyleniu decyzji, nie potwierdza, że zastosowana wadliwa forma rozstrzygnięcia miała istotny wpływ na wynika sprawy, wszak o możliwym innym rozstrzygnięciu organu miałyby już zadecydować inne okoliczności faktyczne (przedłożenie wymaganej mapy), niż istniejące w dacie wydania decyzji. Taka argumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, że stwierdzona przez Sąd I instancji wadliwość rozstrzygnięcia dawała podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada działania organów administracji na podstawie przepisów prawa dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, pod adresem tych ostatnich nie postawiono w skardze kasacyjnej skutecznych zarzutów. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej. Podstawą do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest bowiem uprzednie stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.