II SAB/Po 140/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o. o. z siedzibą w D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 10 maja 2022 r., o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca M. D. II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa IV. oddala skargę w pozostałym zakresie V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SAB/Po 140/22 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w D. zwróciła się do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca M. D., obywatela [...], na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został złożony za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. Zarejestrowanie wniosku przez organ nastapiło w dniu 16 maja 2022 r. W dniu 16 maja 2022 r. (data nadania u operatora pocztowego) Spólka przesłała do akt sprawy część załączników w oryginale. W dniu 16 czerwca 2022 r. Spółka złożyła korektę swojego wniosku w zakresie proponowanej wysokości wynagrodzenia oraz okresu na jaki zamierza powierzyć wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody zarzucając naruszenie: 1) art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez: a) niedochowanie podstawowego (maksymalnie miesięcznego) terminu na załatwienie sprawy administracyjnej skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej – zezwolenie na pracę b) brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie zezwolenia na pracę, która nie stanowi sprawy szczególnie skomplikowanej ani wymagającej podjęcia postępowania wyjaśniającego; 2) art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez: a) niepoinformowanie Spółki o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie Spółce przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej; b) brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej; 3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy Wojewoda winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponuje kompletną dokumentacją niezbędną do udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, a na żadnym etapie postępowania Wojewoda nie zanegował wniosku pod kątem jego braków formalnych lub merytorycznych i nie wezwał strony do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy o brakującą dokumentację; 4) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż Skarżąca nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na pracę, które jest warunkiem koniecznym rozpoczęcia pracy przez cudzoziemca; 5) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej; 6) art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście Wojewody wobec Skarżącej i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkujące utratą zaufania przez Skarżącą do organu władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że w myśl art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 690 ze zmianami) nie stosuje się w tym przypadku art. 37 k.p.a. i nie ma potrzeby poprzedzania skargi na bezczynność ponagleniem. Skarżąca wniosła o: (1) orzeczenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawę oraz o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej z jej wniosku, w terminie siedmiu dni od daty prawomocności wyroku; (2) przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, (3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; (4) orzeczenie wobec Wojewody grzywny w wymiarze [...] zł w sytuacji niezastosowania się przez Wojewodę do obowiązku przekazania akt sprawy Sądowi. Decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...] Wojewoda wydał zezwolenie typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla M. D.. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 sierpnia 2022 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 14 lipca 2022 r. wydał wnioskowane zezwolenia na pracę dla M. D.. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała ze stale rosnącej liczby wniosków wpływających do W. Urzędu Wojewódzkiego w P.. Również sytuacja epidemii wirusa SARS-CoV-2 przyczynia się do utrudnień w terminowości wykonywania obowiązków. Wojewoda podkreślił, że termin podjęcia postępowania jest zależny od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga wnikliwego postępowania, aby uniknąć zarzutu nieważności decyzji. Termin załatwienia sprawy przesuwa się zatem względem dnia złożenia dokumentów. Wojewoda podniósł, że bezczynność w sprawie nie miała chrakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że rażące naruszenie prawa cechuje się nie tylko naruszeniem terminów, ale musi istnieć zła wola organu w załatwieniu sprawy, o czym stanowią liczne przykłady z orzecznictwa. Odnosząc się do wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wskazał na fakultatywny charakter tych środków. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, jej zasądzenie winno być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu. Ponadto skarżąca nie wykazała i nie uzasadniła, czy doznała jakiegoś uszczerbku w związku z działaniem organu. Wojewoda podkreślił także, że na czas trwania postępowania ma wpływ fluktuacja kadry pracowniczej organu, proces rekrutacji jest długotrwały i nie wszystkie etaty są obsadzone, ponadto doszły dodatkowe czynności związane z udzielaniem pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2022 poz. 690 ze zmianami, dalej: u.p.z.) przepisu art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach o wydanie zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta weszła w życie z dniem 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. Skoro powyższa regulacja wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla M. D. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje wprawdzie umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 10 maja 2022 r. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia 10 maja 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla M. D., został załatwiony decyzją z 14 lipca 2022 r., a więc po upływie prawie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku. Należy podkreślić, że wniosek złożony został za pośrednictwem rządowego portalu praca.gov.pl, w takiej sytuacji dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dzień złożenia wniosku (10 maja 2022 r.), a nie dzień rejestracji wniosku przez organ (16 maja 2022 r.). Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie podejmował również żadnych czynności wyjaśniających. Niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei – jak już wyżej wskazano – art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy "od dnia wszczęcia postępowania". W niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania administracyjnego doszło więc w dniu 10 maja 2022 r., sprawa nie miała również charakteru szczególnie skomplikowanej, nie wymagała prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego – w konsekwencji Wojewoda winien ją załatwić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Wprawdzie wniosek skarżącej zawierał braki formalne, jednak zostały one uzupełnione samodzielnie przez skarżącą dnia 16 maja 2022 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że pierwsza czynność zmierzająca do załatwienia sprawy podjęta przez Wojewodę miała miejsce dopiero po 2 miesiącach od daty wpływu wniosku i polegała na wydaniu wnioskowanego zezwolenia. Organ dopuścił się zatem w okresie pomiędzy 11 czerwca 2022 r. a 14 lipca 2022 r. bezczynności w załatwieniu sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych czy znacznego obciążenia pracowników nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niedotrzymania ustawowo określonych terminów załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak punkcie II sentencji wyroku, to jest stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ocena powyższej kwestii nie wymaga szerszych rozważań. Przede wszystkim skarżąca w skardze nie domagała się uznania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie trwała szczególnie długo, a ponadto w jej przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, aby organ działał rażąco opieszale. Sąd wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. W tej kwestii Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku. Z przyczyn wymienionych powyżej Sąd uznał również, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA). Wobec tego w opisanym zakresie tj. w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt IV sentancji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.