I OSK 358/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1160/06 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1160/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] umieszczono M. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 629/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił powyższe decyzje wskazując, że organ kierujący osobę ubiegającą się o umieszczenie w DPS powinien wydać decyzję m.in. na podstawie opinii zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, w której zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 82, poz. 929) powinien być określony typ domu. W piśmie z dnia 27 lutego 2006 r. M. G. podał, że chciałby być umieszczony w DPS na ul. [...] w S. z gwarancją dopłaty do utrzymania jego przez gminę. Poprosił o rok zwłoki w umieszczeniu w DPS, gdyż obecnie ma zapewnioną rehabilitację 3x w tygodniu w przychodni na ul. [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 1 art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), umieścił M. G. w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w S.. Organ stwierdził, że M. G. spełnia kryteria zawarte w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustalona zostanie na podstawie art. 61 ust. 1, 2, 3 ustawy w odrębnej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. poinformowano M. G. o umieszczeniu w DPS na ul. [...] w S. wraz z wpisem na listę osób oczekujących na przyjęcie w w/w placówce z okresem oczekiwania około 1 roku - zgodnie z jego prośbą. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wniósł o umieszczenie w innym Domu Opieki Społecznej tj. w DPS dla słabowidzących, ponieważ pogorszył mu się wzrok. W piśmie z dnia 31 lipca 2006 r. M. G. poprosił "...o zwłokę w ocenie DPS...", gdyż jedzie na turnus rehabilitacyjny do Domu Pomocy Społecznej w [...] i swoje ostateczne zdanie wyrazi po powrocie - jest przewlekle chory a jego stan zdrowia się zmienia. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 2, art. 55 ust. 1 i art. 56 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż M. G. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i kwalifikuje się do umieszczenia w domu pomocy społecznej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo skierował M. G. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w S.. Przepis art. 56 ustawy wymienia rodzaje domów pomocy społecznej przewidziane dla określonych osób, w tym domy pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Rodzaj i charakter usług świadczonych przez domy pomocy społecznej determinowany jest nie tylko typem domu, ale i indywidualnymi potrzebami mieszkańca domu. Nie istnieją natomiast domy przeznaczone dla osób słabowidzących. Dodatkowo Kolegium poinformowało stronę, że w razie zmiany sytuacji osobistej lub zdrowotnej, ostateczna decyzja kierująca do DPS może zostać zmieniona przez organ I instancji, za zgodą strony, w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana ta może dotyczyć zarówno typu domu jak i miejsca, w którym dom pomocy społecznej ma być zlokalizowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. G. nie zgodził się z umieszczeniem w DPS na ul. [...]. Podniósł, że był na turnusie rehabilitacyjnym w DPS w K., a w 2007 r. będzie w DPS w B. S. i wtedy się zdecyduje na któryś z domów - domy te są przystosowane do osób z chorobą SM i prowadzą turnusy rehabilitacyjne. Podał, że ma zapewnioną rehabilitację 3 x w tygodniu w przychodni na ul. [...] oraz całodobową rehabilitację materacem, lecz nie rezygnuje z miejsca w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki wymienione w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pozwalające na umieszczenie w domu pomocy społecznej, gdyż cierpi na [...] ([...]), które jest chorobą centralnego układu nerwowego i związku z tym zalicza się do osób przewlekle somatycznie chorych. Zdaniem Sądu, organ administracji - umieszczając skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w S. na ul. [...], który jest przystosowany dla osób przewlekle somatycznie chorych i znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego - postąpił prawidłowo. M. G. otrzymał miejsce w domu pomocy społecznej, gdyż nie zrezygnował z ubiegania się o miejsce w DPS. Sąd zaznaczył, że do strony należy inicjatywa tj. złożenie wniosku w takiej formie, by wynikało z niego kiedy i w jakim ośrodku chce być umieszczony. Skarżący dokonał wyboru Domu Pomocy Społecznej w S. na ul. [...], a następnie decyzję tą starał się odwlec w czasie i nie wskazał nowej miejscowości, w której miałaby znajdować się miała placówka odpowiadająca jego wymaganiom. Sąd wyjaśnił, iż mimo wydania decyzji umieszczenie w konkretnej placówce nie nastąpi automatycznie i wbrew woli skarżącego; strona zawsze może zrezygnować z przyznanego jej miejsca w DPS. Nadto, mimo umieszczenia w konkretnym DPS, strona zawsze może ubiegać się o przyznanie turnusów rehabilitacyjnych w innych placówkach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wyrażające się w pominięciu faktów, iż: a) skarżącemu zapewniono niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych, a nadto b) skarżący nie wymaga całodobowej opieki z powodu choroby lub niepełnosprawności. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż zaskarżone orzeczenie jest następstwem pominięcia przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej, określonych w art. 54 ust. 1 ustawy, a mianowicie niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych oraz kwestii wymagania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Podano, iż decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. skarżącemu przyznano pomoc w formie usług opiekuńczych - 5 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie. Nadto z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2007 r. – którego nie mogły wziąć pod uwagę organy i Sąd - wynika, że chory z niedowładem kończyn dolnych porusza się przy pomocy kuli łokciowej i nie wymaga całodobowej opieki. Zdaniem skarżącego nie zaistniały ustawowe przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Naruszenia powyższego przepisu strona upatruje w tym, iż przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że skarżącemu zapewniono niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych, a nadto skarżący nie wymaga całodobowej opieki z powodu choroby lub niepełnosprawności. Okoliczności te, mające świadczyć o tym, że M. G. nie spełnia przesłanek określonych w zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynikają – zdaniem strony – z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2007 r. W tym miejscu podkreślić należy, iż – jak przyznaje strona – w/w zaświadczenia lekarskiego nie mógł uwzględnić Sąd pierwszej instancji i organy administracji publicznej, gdyż wystawione zostało po dniu wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzji. Zaświadczenie to dołączono do skargi kasacyjnej dla wykazania okoliczności przeciwnych do podnoszonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji jak i przed Sądem pierwszej instancji. W toku postępowania administracyjnego M. G. nie zrezygnował z umieszczenia w domu pomocy społecznej, a wręcz przeciwnie - skarżący podtrzymywał wniosek o umieszczenie w DPS i jednocześnie zmieniał zdanie co do rodzaju DPS i miejscowości, w której dom ma się znajdować. M. G. nie mógł zdecydować się nie tylko na określony DPS, ale i na czas umieszczenia w DPS. Jak wynika z akt administracyjnych organy obu instancji udzielały skarżącemu wszelkich pouczeń i wielokrotnie zwracały się do skarżącego o dokonanie wyboru miejsca położenia DPS. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy uwzględniły wniosek M. G. mając na uwadze schorzenia skarżącego i rodzaje domów pomocy społecznej a nadto miejsce zamieszkania skarżącego oraz proponowany przez skarżącego czas umieszczenia. Zaznaczyć należy, że organy uwzględniły też wniosek skarżącego o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w S. na ul. [...]. Późniejsza zmiana stanowiska skarżącego i to jedynie w tym zakresie oraz podtrzymywanie wniosku o umieszczenie w DPS, przy jednoczesnym niezdecydowaniu skarżącego wyłącznie co do " adresu" domu pomocy społecznej, nie pozwalała organom na bezczynność w sprawie. Organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Załączone do skargi kasacyjnej zaświadczenie lekarskie nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakresie przeprowadzonej kontroli legalności decyzji w świetle przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji co do zasady nie podlega uwzględnieniu. Sąd pierwszej instancji jest wprawdzie władny uwzględnić nowe fakty lub dowody, lecz tylko takie które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej i to pod warunkiem, że zaskarżony akt zostały wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to za sprawą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera b) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarżący spełnia przesłanki wymienione w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż cierpi na [...] ([...]), które jest chorobą centralnego układu nerwowego i związku z tym zalicza się do osób przewlekle somatycznie chorych, a zatem organ administracji - umieszczając skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w S. na ul. [...] przystosowanym dla osób przewlekle somatycznie chorych i znajdującym się najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego - postąpił prawidłowo. Trafności tego stanowiska Sądu – wyrażonego w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji – nie może podważyć zaświadczenie lekarskie wystawione po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Także sama okoliczność, iż decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. przyznano skarżącemu pomoc w formie usług opiekuńczych nie przesądza o tym, że M. G. nie spełnia przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Umieszczenie w domu pomocy społecznej zwykle następuje po pewnym okresie oczekiwania. Nie oznacza to jednak, że w tym czasie organy administracji publicznej nie powinny udzielać stosownej pomocy. Nadto – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - umieszczenie strony w konkretnej placówce nie nastąpi wbrew woli skarżącego, albowiem M. G. zawsze może zrezygnować z przyznanego miejsca w DPS bądź złożyć wniosek o zmianę decyzji co do rodzaju i miejsca położenia DPS . Niewłaściwe zastosowanie prawa - jak już wyżej wskazano - polega na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa materialnego w tej postaci oznacza, że strona kwestionuje zastosowanie danej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie strona, kwestionując wystąpienie przesłanek określonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zmierza w istocie do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego. Zarzut zaś naruszenia prawa materialnego nie może służyć do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że w ocenie strony wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, a przy tym strona nie wskazuje, jakie przepisy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.