II GSK 58/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Olsztyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 431/25 w sprawie ze skargi P. P. na czynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 431/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. P. na czynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami: stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisania w dokument prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w kategoriach B i D; II. zasądził od Starosty Olsztyńskiego na rzecz P. P. 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Starosta Olsztyński, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarówno za postępowanie przed sądem I, jak i II instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: 1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej "u.k.p.") poprzez błędne przyjęcie, że w nowo wydanym dokumencie poświadczającym uprawnienie do kierowania pojazdami bezzasadnym jest zmiana dokumentu poprzez dostosowanie jego do przepisów normujących treść i wygląd nowo wydanych dokumentów, czyli przepisów m.in. obligujących organ do określenia w treści blankietu prawa jazdy daty ważności dokumentu; 2) art. 13 ust. 1 u.k.p. poprzez błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym organ ograniczył uprawnienie skarżącego do kierowania pojazdami, podczas gdy organ zgodnie z ww. przepisem jedynie zakreślił termin ważności dokumentu poświadczającego uprawnienie do kierowania pojazdami; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia ww. zarzutów, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 3) art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w związku z § 9 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców poprzez błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym orzeczenie lekarskie, wydane na podstawie art. 75 ust. 1 u.k.p. określa stan zdrowia osoby badanej wyłącznie w odniesieniu do kategorii B+E, a tym samym poprzez nieuzasadnione ograniczenie związania organu ww. orzeczeniem lekarskim, z którego wynika ustalenie stanu zdrowia osoby badanej w sposób wskazujący na konieczność przeprowadzenia badań w przyszłości, podczas gdy wskazanie faktu ubiegania się o prawo jazdy nowej kategorii jako podstawy wydania orzeczenia lekarskiego nie wpływa na możliwość odniesienia wyników badań opisanych w orzeczeniu do innych kategorii prawa jazdy oraz nie powoduje wyłączenia zastosowania § 9 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców; 4) art. 76 ust. 1 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że orzeczenie lekarskie w przedmiotowej sprawie określa stan zdrowia osoby badanej do kierowania pojazdami wyłącznie w kategorii B+E, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu, określającego zakres badania lekarskiego, wynika związanie organu orzeczeniem lekarskim w odniesieniu do wszystkich wskazanych kategorii; 5) § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a oraz § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 stycznia 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez jego niezastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, że organ był uprawniony do pominięcie i wybiórczego potraktowania przedłożonego zaświadczenia lekarskiego przy dokonywaniu wpisu nowych uprawnień; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 146 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności starosty, podczas gdy skargę należało oddalić jako bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność działania Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie czynności wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność wpisu daty ważności uprawnień kategorii B i kategorii D w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy o nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego działania należało wnioskować na tej podstawie, że organ administracji publicznej nie był uprawniony do przeprowadzania swoistego rodzaju powtórnej weryfikacji już nabytych przez stronę bezterminowych uprawnień kategorii B i kategorii D, albowiem sprzeciwiał się temu art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Złożone zaś przez stronę orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwskazań do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy wskazanych w nim kategorii, stanowiło konsekwencję nabycia przez stronę nowych uprawnień do kierowania innymi pojazdami (kategorii B+E), w związku z czym również nie mogło zmieniać, ani też modyfikować ważności nabytych bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że posiadając już bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B (nabyte dnia 19 marca 1998 r.) i kat. D (nabyte dnia 25 października 2005 r.), strona skarżąca wnioskiem z dnia 4 lutego 2025 r. wystąpiła do Starosty Olsztyńskiego o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem nowych (dodatkowych) uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E, załączając do tego wniosku orzeczenie lekarskie z dnia 29 stycznia 2025 r. o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T z wyznaczonym terminem następnego badania lekarskiego na dzień 26 stycznia 2040 r. Rozpoznając ten wniosek, organ administracji publicznej wydając decyzję z dnia 25 kwietnia 2025 r. oraz wydając prawo jazdy z datą ważności tego dokumentu do dnia 26 stycznia 2040 r., w rubryce 11 tego dokumentu określił ważność uprawnień do kierowania pojazdami – zarówno w odniesieniu do nabytego bezterminowo uprawnienia kategorii B oraz kategorii D, jak i w odniesieniu do nowo nabytego uprawnienia kategorii B+E – do dnia ważności dokumentu prawa jazdy, a mianowicie do dnia 26 stycznia 2040 r. Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – istnienie ścisłej dystynkcji między pojęciem "uprawnienia do kierowania pojazdem" oraz pojęciem "prawa jazdy", które nie są – co oczywiste i co znajduje swoje potwierdzenie w jednoznacznym podejściu judykatury do tej kwestii (zob. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1686/15) – pojęciami tożsamymi. Z faktu więc, że organ administracji publicznej wydaje prawo jazdy w drodze decyzji administracyjnej (art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami) nie wynikają dalej jeszcze idące konsekwencje. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do art. 4 i art. 5 wymienionej ustawy. Z pierwszego spośród tych przepisów prawa wynika bowiem, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy, co prowadzi do wniosku, że nie chodzi o dokument, na podstawie którego są przyznawane, nadawane etc., etc. uprawnienia do kierowania pojazdami, lecz o dokument, który w relacji do określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy przesłanek jego wydania – a co za tym idzie w relacji do funkcji tego dokumentu – stwierdza posiadanie nabytego uprawnienia do kierowania pojazdami. Z drugiego spośród tych przepisów prawa – na gruncie którego ustawodawca operuje, co istotne, tożsamą konwencją językową – wynika natomiast, że prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednio motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w ruchu międzynarodowym. W świetle powyższego – w tym również wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 18 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że kompetencja (uprawnienie), której (którego) treścią jest wydawanie dokumentu prawa jazdy z określonym terminem jego ważności, nie jest kompetencją do przyznawania, nadawania uprawnień do kierowania pojazdami, czy też – co trzeba podkreślić – kompetencją (uprawnieniem) do modyfikowania i weryfikowania nabytych już wcześniej bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami poprzez ograniczanie i zmianę terminu ich ważności. Zwłaszcza, że z ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie wynika – co jest aż nadto oczywiste – aby przedmiotem i celem jej regulacji było zniesienie lub ograniczenie nabytych na podstawie uchylonych przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i potwierdzonych decyzjami w sprawach wydania praw jazdy bezterminowych uprawnień do kierowania pojazdami, o czym w świetle dotychczas przedstawionych argumentów nie sposób jest również wnioskować na podstawie wprowadzonego tą ustawą obowiązku wymiany dokumentów praw jazdy potwierdzających te uprawnienia (zob. w tej mierze również wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1360/23; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1321/24). Siłą rzeczy – co jest nie mniej oczywiste, i co trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu – podstawy modyfikowania, weryfikowania, ograniczania, znoszenia nabytych wcześniej bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami nie tworzą więc również – odnoszące się do orzeczeń i badań lekarskich, jako dodatkowych wymagań lub ograniczeń określonych ustawą o kierujących pojazdami – przepisy art. 13, art. 75 czy też art. 79 tej ustawy, albowiem nie wynika to z ich treści i z całą pewnością nie taki był również cel ich ustanowienia. Co więcej, podstawy tego rodzaju – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – nie sposób jest również rekonstruować z § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, z którego wynika, że prawo jazdy wypełnia się w określony w tym przepisie sposób, w tym między innymi, poprzez dokonanie następującego wpisu: "data ważności uprawnienia – najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy: przy czym w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim [...]". Zwłaszcza, że z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami upoważniającego do wydania wymienionego rozporządzenia, ani też z zawartych w ust. 2 art. 20 wytycznych treściowych – co należy podkreślić w korespondencji do przedmiotu jej regulacji oraz celów, o czym była mowa powyżej – nie wynika, aby do zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym rozporządzeniem należało unormowanie zagadnienia odnoszącego się do ważności uprawnień do kierowania pojazdem, w tym uprawnień nabytych bezterminowo na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, oraz kompetencja do określania terminu ważności tych uprawnień, w tym określania innego terminu ważności bezterminowych uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, w odniesieniu do przedmiotowego zakresu udzielonej nim delegacji stanowi bowiem, że minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowe czynności organów i innych jednostek z tym związane oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. W odniesieniu zaś do wytycznych treściowych, z ust. 2 art. 20 tej ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się odpowiednio: 1) obowiązujące w tym zakresie przepisy Unii Europejskiej; 2) konieczność prawidłowego zabezpieczenia dokumentów przed podrobieniem lub przerobieniem; 3) konieczność zapewnienia sprawności procedur administracyjnych, w tym prowadzenia spraw w formie elektronicznej; 4) koszty produkcji i dystrybucji dokumentów oraz koszty rzeczowe i osobowe związane z ich wydaniem. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 92 Konstytucji RP, który określa warunki konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy – które wyrażają się w tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. np.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy i oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por. wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98) – trzeba stwierdzić, że przepis § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a) wymienionego rozporządzenia, który stanowił podstawę kwestionowanego przez stronę wpisu daty ważności uprawnienia kategorii B w dokumencie prawa jazdy, nie koresponduje ze standardem konstytucyjnym (zob. również wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1360/23), co wobec dokonanej ad casum oceny o braku tej korespondencji uzasadniało odmowę jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (zob. w tej mierze np. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, podstawy modyfikowania, weryfikowania, ograniczania lub znoszenia nabytych wcześniej bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami nie sposób jest również rekonstruować z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych powyżej argumentów ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 92 Konstytucji RP podkreślić, że z art. 81 ustawy o kierujących pojazdami upoważniającego do wydania tego rozporządzenia również nie wynika, aby do zakresu spraw przekazanych do uregulowania nim należało unormowanie zagadnienia odnoszącego się do ważności uprawnień nabytych bezterminowo na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy oraz kompetencja do określania innego terminu ważności tych uprawnień. W świetle przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że posiadając już bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B (nabyte dnia 19 marca 1998 r.) i kategorii D (nabyte dnia 25 października 2005 r.) i występując z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w związku z uzyskaniem nowych (dodatkowych) uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E, strona skarżąca miała podstawy, aby pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że w wydanym jej nowym dokumencie prawa jazdy stwierdzającym posiadanie przez nią uprawnień do kierowania pojazdami – a mianowicie, uprawnień pierwotnie oraz nowo nabytych – pierwotnie nabyte uprawnienie kategorii B i kategorii D nie zostaną ograniczone (limitowane) okresem ważności prawa jazdy, poprzez wpisanie w tym dokumencie terminu ważności tychże uprawnień do dnia 26 stycznia 2040 r., a więc do dnia ważności prawa jazdy wydanego na okres 15 lat. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.