II SA/Po 622/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole (dalej: PINB) w dniu [...].10.2012r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej w Kole przy ul. [...], w trakcie której stwierdził, że na tej nieruchomości w 2002 r. wykonano utwardzenia placu kostką betonową grubości 6 cm, w miejscu wcześniej istniejących budynków gospodarczych, a także na części gruntu gdzie wcześniej również istniało utwardzenie. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez Panią M. K. miejsc postojowych dla samochodów osobowych bez wymaganego zgłoszenia, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W rezultacie złożonego przez stronę odwołania od decyzji PINB z dnia [...].01.2013 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...].07.2013r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja organu II instancji w wyniku wniesienia przez Panią E. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrokiem z dnia 15.01.2014r., sygn. akt IV SA/Po 937/13 została uchylona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB w dniu [...].06.2014r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...].01.2013r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku ze skargą Pani E. K.-D., Pana J. D., Pani M. M. K., Pani E. P., WSA wyrokiem z dnia 05.03.2015r. sygn. II SA/Po 874/14, uchylił decyzję WWINB. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB decyzją z dnia [...].07.2015r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...].01.2013r. W związku ze skargą Pani M. K., WSA wyrokiem z dnia 10.11.2015r., sygn. II SA/Po 761/15, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję PINB z dnia [...].01.2013r. Sąd podkreślił, iż organ winien postępowanie naprawcze przeprowadzić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz dokonać oceny czy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, do jakich doszło przy realizacji przedmiotowej samowoli uniemożliwiają doprowadzenie części obiektu budowlanego w postaci urządzenia budowlanym będącego placem postojowym do stanu zgodnego z prawem, czy też mają charakter usuwalny. PINB w dniu [...].03.2016r. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości - działka nr [...] - kolejną kontrolę, w trakcie której ustalono, że przedmiotowy plac został częściowo rozebrany od strony działki nr [...] i w tym miejscu ustawiono ogrodzenie z płyt betonowych. W związku z czym szerokość placu wynosi od 9,20m do 9,70m, obecnie odległość placu postojowego od okien wynosi od 5,30m do 5,44m. Pozostałe wymiary nie uległy zmianie. Na wezwanie organu I instancji, strona przedłożyła zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...].05.2016r. o zgodności wykonanego urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ul. [...], [...] zatwierdzonego uchwała Nr [...] RM w K. z dnia [...].12.2001r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 12/02 z dnia 25.01.2002r., poz. 469), 4 egz. projektu budowlanego wykonanego przez uprawnionego projektanta, wraz z zaświadczeniem o jego przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] września 2016r.po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania w 2002r. przez Panią M. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego, na działce nr [...] w K., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...]zł oraz zobowiązał inwestorkę do uiszczenia powyższej opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania kwestionowanego postanowienia. Organ pouczył stronę, że Skutkiem nieuiszczenia w tym terminie opłaty w określonej powyżej wysokości jest obowiązek organu nadzoru budowlanego nakazania wykonania rozbiórki placu postojowego na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 49 ust.3 ustawy Prawo budowlane. W związku ze złożonym przez stronę zażaleniem, WWINB postanowieniem z [...] października 2016r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1018/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na wskazane postanowienie WWINB. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole przeprowadził w dniu [...].08.2017 r. ponowną kontrolę, w wyniku której ustalono, że zrealizowane w 2002 roku, przez Panią M. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenie budowlane w postaci placu postojowego, na działce nr ewid. gruntów [...] przy ul. [...] w Kole istnieje nadal, w niezmienionym kształcie i wymiarach. W trakcie kontroli inwestorka wnosiła o "zmianę klasyfikacji postoju na utwardzone podwórze, w związku z tym, że na mocy wyroku sądu cywilnego nie posiada wjazdu od ul. [...] oraz oświadcza, że nie posiada żadnego dojazdu do podwórza". Decyzją z dnia [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.), PINB nakazał M. K. rozbiórkę wybudowanego w 2002 roku, bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego, na działce nr ewid. gruntów [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na związanie wytycznymi ujętymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015r. (sygn. akt II SA/Po 761/15), w którym prowadzone postępowanie administracyjne określone zostało jako postępowanie w sprawie zrealizowania w 2002 roku, przez Panią M. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego, na działce nr ewid. gruntów [...] przy ul. [...] w [...]. Ponadto ustalono, że na rachunek dochodów budżetowych W. Urzędu Wojewódzkiego w P. nie wpłynęła nałożona postanowieniem z dnia [...].09.2017 r., opłata legalizacyjna. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zobowiązany jest zastosować przepis określony w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że decyzję (o której mowa w art. 48 ust. 1) wydaje się (również) w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W rezultacie złożonego przez stronę odwołania, WWINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję z mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego dały stronie szansę na legalizację placu postojowego; legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Strona nie wniosła opłaty legalizacyjnej, zaś Wojewoda W. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił umorzenia w części opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość zastosowania przepisów obowiązujących w okresie od [...].01.1995 r. do dnia [...].11.2003 r. – które przewidywały niewydawanie decyzji o nakazie rozbiórki - z uwagi na to, że postępowanie zostało wszczęte w 2013 r. M. K. wniosła skargę na decyzję odwoławczą WWINB, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazanej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia; 2. naruszenie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane obowiązujących w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lipca 2003 r., które to przepisy winny mieć zastosowanie do budowli zrealizowanej w 2002 roku przez inwestorkę i które to przepisy nie przewidywały możliwości nakazu rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art.49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie zastosowania przedmiotowego przepisu jako podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia budowlanego, tj. nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej, podczas gdy fakt ten nie mógł wywołać automatycznego skutku zastosowania sankcji rozbiórki wobec wadliwości rozstrzygnięcia, którym ustalono wysokość tej opłaty. 4. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego organ związany wytycznymi wskazanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. II SA/Po 761/15 nie mógł uwzględnić żądania inwestorki w przedmiocie zmiany klasyfikacji budowy obiektu z miejsca postojowego na utwardzone podwórze, podczas gdy faktyczne związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszym przypadku miało miejsce, albowiem inwestorka na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku sygn. I Ns [...] utraciła dostęp do drogi publicznej, co całkowicie niweczy możliwość pobudowania placu postojowego. 5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie poprzez zlekceważenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do wydania merytorycznie niesłusznej i stronniczej decyzji przez organ I instancji i błędne utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium legalności, według którego sąd administracyjny dokonuje badania aktu lub czynności w danej sprawie, umożliwia sądowi administracyjnemu co do zasady uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w z w. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy mimo prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie została uiszczona opłata legalizacyjna. Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z wysokością opłaty legalizacyjnej w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Z przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej wynika, że nie jest ona egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłata legalizacyjna jest zatem warunkiem zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego i powinna być uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, gdyż to aktualny właściciel obiektu budowlanego jest zainteresowany tym, aby obiekt ten nie został rozebrany. Aktualny właściciel samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego powinien zdecydować, czy korzystne jest dla niego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też rozebranie obiektu budowlanego (...)". Stworzenie przez ustawodawcę możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów uwzględnia zatem interes strony, która sama decyduje, czy z możliwości tej skorzystać (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1032/15; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem większość zarzutów i argumentów na ich poparcie skierowane jest przeciwko ustaleniom poczynionym w prawomocnych orzeczeniach sądowoadministracyjnych zapadłych uprzednio w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 761/15. W orzeczeniu tym Sąd podkreślił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okolicznością bezsporną jest to, że w realiach badanej sprawie obiekt budowlany został wykonany bez takiego pozwolenia. Pomimo przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i ustalenia opłaty legalizacyjnej, opłata taka nie została przez stronę uiszczona. Wobec tego organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że zaistniały wszelkie przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.). Należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracyjnej, jak i Sąd – są związani oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 761/15, na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wbrew sugestiom skarżącej, okoliczności: rozgraniczenia nieruchomości strony z nieruchomością sąsiednią (postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt I Ns [...], kopia sentencji załączona do skargi); nieznacznego pomniejszenia placu postojowego poprzez rozebranie jego fragmentu wzdłuż granicy z działką [...]; a nawet deklarowanej przez stronę utraty dostępu do drogi publicznej (wjazdu od ul. [...]) – nie zmieniają faktu, że w dalszym ciągu istnieje przedmiotowe urządzenie budowlane (plac postojowy), wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę (w warunkach samowoli budowlanej – o czym orzekł WSA w Poznaniu we wspomnianym, prawomocnym wyroku z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Po 761/15). Plac postojowy nie został jak dotąd rozebrany w całości, a jedynie doszło do rozbiórki jego fragmentu wzdłuż granicy z działką [...]. Nie doszło do zmiany charakteru prawnego wskazanego urządzenia budowlanego, które w dalszym ciągu stanowi plac postojowy. Stąd nie istnieje możliwość zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania. Nie została też uiszczona opłata legalizacyjna, ustalona prawomocnym postanowieniem WWINB z dnia [...] października 2016 r. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Po 1018/16). Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter decyzji związanej, gdyż przepis art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane stanowi w sposób kategoryczny o stosowaniu art. 48 ust. 1 tej ustawy również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wobec tego organy nie działały w granicach uznania administracyjnego, lecz w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązane były do nakazania rozbiórki przedmiotowego urządzenia budowlanego. Zarzuty strony skarżącej odnoszące się: po pierwsze, do konieczności stosowania art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lipca 2003 r.; po drugie, wadliwości rozstrzygnięcia, którym ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej; po trzecie, zrealizowania przez skarżącą utwardzenia podwórza, a nie budowy placu postojowego – również nie zasługują na uwzględnienie, ze względu na dokonanie oceny tych kwestii przez Sąd w powołanych wyrokach: z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 761/15 oraz 6 kwietnia 2017 r. Otóż, Sąd przesądził w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., które przepisy – i w jakim brzmieniu – znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z zasadą tempus regit actum Sąd stwierdził, że powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, nie zaś – jak chce skarżąca – w chwili zrealizowania urządzenia budowlanego bez wymaganego pozwolenia prawnobudowlanego. Brak legalności wykonania placu postojowego został również stwierdzony w przywołanym wyroku i nie może podlegać ponownej weryfikacji w badanym postępowaniu. Natomiast o prawidłowości rozstrzygnięcia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej WSA w Poznaniu orzekł w przywołanym, prawomocnym wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1018/16. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając brak naruszeń prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.