VII SA/Wa 2780/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska. (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z parkingiem, przebudową zjazdu z ul. [...] i infrastrukturą towarzyszącą (instalacja zewnętrzna zasilania reklamy i oświetlenia, wlz, odwodnienia deszczowego wraz z rozsączeniem do gruntu, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazowej) na części działek o nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...], [...] ul. [...] w [...]- uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji złożonym w dniu [...] maja 2014 r., wskazując m.in., że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/16 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w dokumentacji projektowej. Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z parkingiem, przebudową zjazdu z ul. [...] i infrastrukturą towarzyszącą na części działek o nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...], róg ul. [...] w [...]. Rozpoznając odwołanie [...] Sp. z o.o. Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nie odpowiada prawu i zasługuje na uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania Starosta [...] wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, nakazując uzupełnić projekt architektoniczno-budowlany o część opisową i rysunkową zastosowanej ekokraty na projektowanym parkingu ze wskazaniem zgodności projektowanych rozwiązań z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej zdefiniowanej w § 8 ust. 9a uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.; dostosować powierzchnię biologicznie czynną do pojęcia zawartego w § 8 ust. 9a z uwzględnieniem § 14 ust. 1e uchwały; wskazać, czy sposób posadowienia ekokraty będzie zapewniał naturalną wegetację i jednocześnie dostarczyć atest i opinie producenta odnośnie ekokraty, uzasadniający możliwość jej zastosowania zgodnie z powyższymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda [...] dokonał analizy przedstawionych w projekcie budowlanym rozwiązań i stwierdził (odmiennie niż organ pierwszej instancji), że nie ma przeciwwskazań, aby teren wyłożony ekokratą zaliczyć do powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że analizując sprawę od dnia wpłynięcia wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę organ powiatowy za każdym razem, kiedy ponownie analizuje dokumentację, wskazuje inne braki, co zdaniem organu jest nieprawidłowe. Wojewoda [...]podniósł jednocześnie, że Starosta [...] analizując dokumentację skupił się jedynie na wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2390/16, dotyczących wyjaśnienia powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji nie przeanalizował ponownie dokumentacji i nie zwrócił uwagi, że projekt budowlany wymaga uzupełnienia o aktualne uzgodnienia, opinie, zaświadczenia, umowy itp., które utraciły ważność, a także że w dokumentacji projektowej brak jest oryginalnych podpisów projektantów, np. na stronie 71, 85, 88, 89, 96, 129, 132, 138 (tom 2). Wojewoda [...] wskazał również, że w projekcie budowlanym nie znalazł dokumentu potwierdzającego uzgodnienie z zarządcą drogi przebudowy chodnika oraz miejsc postojowych w drodze gminnej (zalecenie z porozumienia ze str. 55B, tom 1). Zdaniem organu w projekcie budowlanym trzeba również uaktualnić przepisy prawa, ponieważ np. na str. 57 tomu 1 znajduje się stara podstawa prawna ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wojewoda [...] wskazał, że tekst jednolity ww. ustawy znajduje się w Dzienniku Ustaw z 2018 r., poz. 1614. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że Starosta [...] w dalszym ciągu nie ustosunkował się do wytycznych z decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., które dotyczyły konieczności odniesienia się przez organ I instancji do treści pisma inwestora z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym inwestor wskazał, że "projekt architektoniczno-budowlany dostosowano do § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uchybiając przepisowi art. 77 ust. 1 Kpa oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zdaniem Wojewody [...]usunięcie stwierdzonych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] złożyła sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: - art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku przesłanek do odstąpienia od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mieścił się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 Kpa, wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 20 maja 2014 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2390/16) zobowiązał organy przy kolejnym rozpoznaniu sprawy do wnikliwego oraz szybkiego załatwienia sprawy, - art. 136 Kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i brak wydania postanowienia wzywającego do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, - art. 12 Kpa w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dalsze prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, pomimo treści ww. wyroku, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez ustalenie, że w projekcie budowlanym brakuje dokumentu potwierdzającego uzgodnienie z zarządcą drogi przebudowy chodnika oraz miejsc postojowych w drodze gminnej, - art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez wskazanie, że Starosta [...] w dalszym ciągu nie ustosunkował się do wytycznych zawartych w decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., dotyczących braku odniesienia się przez organ I instancji do treści pisma inwestora z [...] stycznia 2015 r., - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy w szerszym zakresie, aniżeli wynika to z wytycznych zawartych w wyroku, w którym Sąd zawęził przedmiot dalszego rozpoznania sprawy do ustalenia przez organy kwestii, czy sposób wykonania miejsc postojowych oraz miejsca do składowania śniegu pozwala na zaliczenie tej powierzchni do powierzchni biologicznie czynnej. Strona skarżąca wskazała, że pomimo wykonania przez nią wszelkich zobowiązań nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] wydał decyzję kasatoryjną, uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy odwrotnie niż w poprzedniej decyzji nr [...] nie znalazł przeciwskazań, aby teren wyłożony ekokratą zaliczyć do powierzchni biologicznie czynnej, jednocześnie wskazał na nowe, wcześniej niepodnoszone uchybienia lub braki i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W ocenie strony w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 Kpa. Zastrzeżenia oraz braki we wniosku o pozwolenie na budowę podniesione przez Wojewodę [...] powinny zostać uzupełnione w ramach postępowania przed organem II instancji. W sprzeciwie wskazano, że jeżeli Wojewoda [...] zauważył w dokumentacji projektowej brak oryginalnych podpisów projektantów, to powinien w ramach własnych kompetencji wezwać inwestora do ich uzupełnienia. Zdaniem strony stwierdzenie organu II instancji o braku w dokumentacji projektowej uzgodnienia z zarządcą drogi przebudowy chodnika oraz miejsc postojowych w drodze gminnej jest nieuzasadnione, bowiem uzgodnienie znajduje się w dokumentacji projektowej na stronach 55E-55J. W ocenie skarżącej powołanie się w dokumentacji na nieaktualny dziennik ustaw nie stanowi braku formalnego ani materialnego wniosku o pozwolenie na budowę, a wskazywanie przez organ na nieprawidłowość polegającą na wskazaniu "starej podstawy prawnej" stanowi próbę sztucznego zwiększenia liczby rzekomych nieprawidłowości projektu budowlanego w celu wytworzenia uzasadnienia dla wydania decyzji kasatoryjnej. Ponadto ewentualne wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie nie wykracza poza kompetencje organów II instancji wskazane w art. 136 Kpa. W odniesieniu do wskazanej przez Wojewodę [...] nieprawidłowości polegającej na braku odniesienia się przez organ I instancji do pisma inwestora z dnia [...] stycznia 2015 r., strona skarżąca podniosła, że zobowiązanie Starosty do ustosunkowania się do tej argumentacji jest bezcelowe i świadczy o nieznajomości projektu budowlanego przez organ II instancji. W wyniku zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym polegających na oddaleniu budynku od granicy z działkami leśnymi na odległość 12 m argumentacja zawarta w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. uległa dezaktualizacji. W sprzeciwie wskazano także, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wszelkie uzgodnienia, opinie, zaświadczenia czy umowy były aktualne, a inwestor nie ma wpływu na czas trwania postępowania. Ewentualne wezwanie inwestora do zaktualizowania części dokumentacji nie wykracza poza kompetencje wskazane w art. 136 Kpa. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób lakoniczny oraz skrótowy, co uniemożliwi ewentualne usunięcie wad przez Starostę Otwockiego. Wojewoda [...] jedynie przykładowo wymienił strony projektu budowlanego, na których znajduje się "stara podstawa prawna" oraz na których brakuje oryginalnych podpisów projektantów, nie wskazał też, które zaświadczenia, uzgodnienia oraz opinie straciły ważność. Strona skarżąca podkreśliła, że pomimo wytycznych Sądu organy administracji w dalszym ciągu działają w sprawie przewlekle, wielokrotnie wzywając inwestora do uzupełniania tego samego projektu budowlanego, wskazując coraz to nowe braki w dokumentacji projektowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Na skutek nowelizacji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono zmiany poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a zatytułowanego "Sprzeciw od decyzji" (art. 64a-art. 64e) i dodanie art. 151a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc do odstąpienia od ogólnej zasady merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem dokonanie oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z [...] października 2018 r. stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, w ogóle nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie jest odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, braki w uzasadnieniu zajętego przez organ I instancji stanowiska, czy też sytuacja, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 Kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 Kpa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia, postępowanie przed tym organem nie było bowiem dotknięte żadnymi brakami, których uzupełnienie wykraczałoby poza zakres uprawnień organu odwoławczego. Zauważyć trzeba, że postępowanie w sprawie zainicjowane wnioskiem [...] Sp. z o.o. toczy się od 2014 r., sprawa była trzykrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji. Poprzednia decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r. były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/16 Sąd uchylił obie decyzje, zobowiązując organ do dokonania oceny, czy powierzchnię przeznaczoną pod miejsca postojowe i plac składowania śniegu, jako powierzchnię wykonaną w systemie pokrytym ekokratą, można zaliczyć do powierzchni biologicznej czynnej, a także do przeanalizowania projektu budowlanego w kontekście zapisów uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu nadrzędności przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zawartej tam definicji powierzchni biologicznie czynnej. Ponownie rozpoznając sprawę, po zobowiązaniu inwestora postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. do uzupełnienia dokumentacji, Starosta [...] wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, uznając, że zastosowana ekokrata nie może być zaliczona do powierzchni biologicznie czynnej, zdefiniowanej w § 8 ust. 9a uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Odmiennie kwestię tę ocenił Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy przeanalizował przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania i stwierdził, że nie ma przeciwskazań, aby teren wyłożony ekokratą zaliczyć do powierzchni biologicznie czynnej. Wojewoda [...] – pomimo, że wskazaną w wytycznych wyroku wydanego w sprawie sygn. VII SA/Wa 2390/16 kwestię uznał za wyjaśnioną - nie rozpoznał jednak sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy wydał (już po raz drugi) decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że Starosta [...] nie dostrzegł braków i nieprawidłowości w dokumentacji wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W ocenie Sądu żadne ze wskazanych przez Wojewodę [...] okoliczności nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zauważyć trzeba, że jeżeli Wojewoda [...] uważał, że w dokumentacji projektowej brak jest uzgodnienia z zarządcą drogi przebudowy chodnika oraz miejsc postojowych w drodze gminnej, czy też brak jest oryginalnych podpisów projektantów, winien był – w trybie art. 136 Kpa - wezwać inwestora do ich uzupełnienia, ewentualnie zlecić organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że powołanie w dokumentacji projektowej nieaktualnego publikatora tekstu jednolitego ustawy nie stanowi braku formalnego ani materialnego wniosku o pozwolenie na budowę, który wymagałby uzupełnienia. Brak jest też podstaw do uznania, że przedłożony przez [...] Sp. z o.o. projekt budowlany wymaga uzupełnienia "o uzgodnienia, opinie, zaświadczenia, umowy itp. które utraciły ważność", skoro w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę dokumenty te były aktualne. Dostrzec trzeba, że jeżeli jakieś dokumenty utraciły ważność (organ nie wskazuje przy tym, których dokumentów to, jego zdaniem, dotyczy), to nastąpiło to na skutek działania organów, zarówno I, jak i II instancji, które prowadzą postępowanie w niniejszej sprawie od maja 2014 roku. W odniesieniu do wskazanej przez Wojewodę [...] nieprawidłowości polegającej na braku odniesienia się przez organ I instancji do pisma inwestora z dnia [...] stycznia 2015 r., w zakresie argumentacji dotyczącej zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zauważyć trzeba, że konieczność wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia, czy też odniesienia się do argumentacji strony przedstawionej w tym zakresie, nie stanowi przesłanki określonej w art. 138 § 2 Kpa i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. W sytuacji gdy organ II instancji widział potrzebę oceny tej kwestii, winien był przeprowadzić analizę tego zagadnienia. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz organ ten, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] bezzasadnie uchylił się od merytorycznej oceny, nie wskazując żadnych braków postępowania wyjaśniającego, których ewentualne uzupełnienie nie byłoby możliwe w ramach kompetencji organu odwoławczego. Ujawnione naruszenie art. 138 § 2 Kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.