II SA/Lu 777/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE II SA/Lu 777/18 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak; SKO [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] r., znak: [...], Wójt Gminy T. odmówił A. R. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko W. R., wskazując, że dochód rodziny w 2014 r. wyniósł [...] zł, zatem na osobę w czteroosobowej rodzinie – [...] zł po uwzględnieniu utraty dochodu, co przekraczało kryterium dochodowe. Rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, był rok kalendarzowy 2014, a w tym roku dochód rodziny skarżącej wyniósł [...] zł i obejmował: wynagrodzenie A. R. – [...] zł, wynagrodzenie A. R. – [...] zł oraz dochód z odpłatnego zbycia lokalu mieszkalnego położonego w T. w kwocie [...]zł. Ponadto obejmował także dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,68 ha przeliczeniowych w wysokości [...] zł, a po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w skali miesiąca wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny (4 osoby) stanowiło kwotę [...]zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., natomiast wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu 883/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyniku rozpoznania skargi A. R., uchylił tą decyzję. Na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1631/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie i oddalił skargę. Pismem z dnia [...] r. A. R. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] r., znak: [...] r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Według skarżącej ostateczna decyzja, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędną wykładnie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 730). Zbycie mieszkania, które nastąpiło w 2014 r. miało charakter czynności jednorazowej, a uzyskany z niej dochód niezwłocznie został w całości przeznaczony na cele mieszkaniowe – remont domu, w którym rodzina obecnie zamieszkuje. Z tego względu skarżąca zwolniona została z podatku dochodowego od osób fizycznych, a więc w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego, organ nie powinien tego dochodu uwzględniać. Błędna decyzja Wójta Gminy T. pozbawiła rodzinę skarżącej świadczenia wychowawczego narażając ją na zmniejszenie bezpieczeństwa ekonomicznego niezgodnie z zasadą praworządności. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 156 § 1 k.p.a., a także przytoczył stanowisko doktryny zgodnie z którym, rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw i obowiązków stron postępowania, pozostaje w sprzeczności z przesłankami określonymi w przepisie prawa. Naruszenie kwalifikowane jako rażące zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Organ administracji rozpatrując wniosek strony, był zobowiązany uwzględnić wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych. W przypadku oddalenia skargi na decyzję objętą postępowaniem nadzwyczajnym, organ ma na uwadze, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ciąży na nim obowiązek dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. SKO rozstrzygając sprawę miało na uwadze, iż decyzja wydana przez Wójta Gminy T. z dnia [...] r., znak: [...], poddana została kontroli sądu i w efekcie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie i oddalił skargę. W skardze na powyższą decyzję A. R. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 156 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] r., znak [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wadliwie ustalono dochód rodziny i w konsekwencji nie przyznano A. R. świadczenia wychowawczego, mimo spełnienia warunków do jego przyznania; - art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i nie wskazanie w decyzji administracyjnej okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Tym niemniej sąd administracyjny badając skargę jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany wykroczyć poza zakres powołanych w niej zarzutów i dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Dokonując takiej analizy sąd w badanej decyzji dostrzegł wady, które muszą skutkować jej uchyleniem. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji od strony zaistnienia procesowej formy pojętego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że organ popełnił błąd w zakresie merytorycznego zbadania przesłanek nieważności. Decyzja w sprawie nieważności decyzji wydawana jest na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. po merytorycznym zbadaniu przesłanek nieważności. Organ prowadzący postępowanie wydaje wówczas decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1400/97, LEX nr 47895). W sprawie niniejszej SKO w Z. ograniczyło się w badaniu spełnienia merytorycznych przesłanek do zastosowania trybu nadzwyczajnego, do przywołania zapadłych orzeczeniach sądowych w sprawie sygn. akt II SA/Lu 883/16 i sygn. akt I OSK 1631/17 i wskazania, że sądy badały decyzję z dnia [...] r. w zakresie zarzutów A. R. dotyczących dochodu rodziny w 2014 r. W takiej sytuacji, gdy żądanie strony ogranicza się do stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to powinno ono zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Nastąpi to wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 883/16 stwierdzono, że – wbrew zarzutom skargi A. R. - dochód ustalany w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego obejmuje również będące przychodem kwoty uzyskane ze zbycia nieruchomości. Uchylając zaś zaskarżoną decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, Sąd za zasadny uznał zarzut pominięcia przez organ dochodu utraconego, gdyż skarżąca wskazała, że z końcem 2014 r. ustało jej zatrudnienie, co jest okolicznością powodująca utratę dochodu, a co organ powinien uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. Przy ustalaniu dochodu zdaniem sądu organ powinien wziąć także pod uwagę, że młodsze dziecko skarżącej syn O. r, został zaliczony do osób niepełnosprawnych, w takim wypadku świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W skardze kasacyjnej z dnia [...] r. od tego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo wykazało składniki dochodu rodziny skarżącej za 2014 rok i między innymi wymieniona została kwota dochodu z tytułu zbycia nieruchomości w wysokości [...] zł. Wskazał na wyliczenie dochodu na jednego członka rodziny, który wyniosło [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę A. R.. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji obliczając dochód rodziny uwzględnił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a przede wszystkim wysokość dochodu rodziny skarżącej. Wójt, ustalając, iż dochód rodziny skarżącej na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł stwierdził, że jest to wysokość dochodu po jego utracie co oznacza, że utrata dochodu została uwzględniona już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Konkludując, sądy obu instancji wyliczając dochód rodziny skarżącej uznały za zasadne wliczenie do przychodu, kwoty uzyskanej ze zbycia nieruchomości. Świadczy to o tym, że sądy miały na uwadze wszystkie dochody rodziny A. R. za 2014 r, które decydowały o ustaleniu dochodu w przeliczeniu na członka rodziny i przyznaniu świadczenia wychowawczego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki prawne w przedmiotowej sprawie, a zasięgiem jego oddziaływania obejmuje również przyszłe postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponieważ organy administracji są związane tym wyrokiem, to wyłączona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zagadnienie tożsame z wyłonionym na gruncie tej sprawy było przedmiotem szeregu orzeczeń, w których przedstawiano argumenty zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający w tej sprawie. Jakkolwiek część z nich zapadła w innym stanie prawnym to istota rozstrzygnięcia, pomimo tych zmian legislacyjnych, pozostała co do istoty aktualna. Na wstępie wskazać należy na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91), w której wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z uwagi na zmianę uregulowań w kodeksie postępowania administracyjnego - dodanie od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61a (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) nieaktualne stało się wskazanie NSA dotyczące wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., albowiem – czego nie zauważa organ – ustawodawca wprowadził odrębny przepis w art. 61a k.p.a., przewidując w takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W pozostałym zakresie zawarte tam wywody zachowały swoją aktualność, w uchwale tej wskazano również, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie art. 61a § 1 k.p.a.) mógłby nie mieć zastosowania, gdyby skarżąca wykazała, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku. To jednakże w rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie wchodziła w grę, bowiem skarżąca ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani w wywiedzionym środku zaskarżenia od objętej skargą decyzji, nie wskazywała żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności zwrócił również uwagę, że podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. przyczyny zostały objęte zakresem rozpoznania i orzekania przez WSA oraz NSA, co powoduje, że organ był zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a nie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo - na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania wynikającego z kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.