II SA/Wa 819/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SA/Wa 819/18 UZASADNIENIE Dnia [...] maja 2017 roku M. L. skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek w formie elektronicznej, o udostępnienie informacji w postaci skanów umów o pracę (lub innego rodzaju umów) zawartych z aktualnymi dyrektorami/szefami komórek organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz zawarte w nich dane osobowe, jak imiona i nazwiska oraz kwoty wynagrodzeń. Nie objął wnioskiem takich danych osobowych jak PESEL czy NIP, adresy zamieszkania czy numery kont bankowych. Zastępca Biura Ministra Sprawiedliwości w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że umowa o pracę zawarta z indywidualnie oznaczoną osobą nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Jest to bowiem dokument wewnętrzny, który określa wzajemne relacje pomiędzy pracodawcą i pracownikiem, a każdy pracodawca jest zobowiązany do ochrony dokumentacji pracowniczej przed nieuprawnionym dostępem. W ww. piśmie poinformowano wnioskodawcę również, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji, przyjmuje się, że co do zasady, informacje ad personam, a więc, te które dotyczą konkretnych osób, nie stanowią informacji publicznej. Imiona i nazwiska dyrektorów wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W odniesieniu do szefów kilku komórek organizacyjnych nie doszło do zawarcia umowy o prace/innej umowy. W dniu 8 czerwca 2016 r. M. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienie wnioskowanych informacji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że w jego ocenie umowy o pracę zawierane przez Ministerstwo Sprawiedliwości obrazują sposób dysponowania majątkiem publicznym i stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2017 roku, wydanym w sprawie II SAB/Wa 318/17, zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku M. L. z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. L. kwotę 100 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd zważył, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami, aktualnie zatrudnionymi w Ministerstwie Sprawiedliwości. Umowy te obrazują bowiem zasady funkcjonowania organu, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje organ. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Omówiony wyrok uprawomocnił się. W dniu 30 marca 2018 roku M. L. wniósł do tutejszego Sądu skargę na niewykonanie wyroku, wydanego w sprawie II SAB/Wa 318/17. Zarzucił, że mimo uprawomocnienia się wyroku, Minister przekazał mu umowy o pracę z dyrektorami/szefami komórek organizacyjnych, zasłaniając zawarte w nich kwoty wynagrodzeń. W piśmie podano mu tylko zbiorcze informacje (średnią matematyczną) wynagrodzeń, przypadających na jedną osobę uznając, że dane dotyczące wynagrodzeń konkretnych osób są danymi wrażliwymi. Tak skonstruowana odpowiedź nie jest wykonaniem wyroku ani odpowiedzią na wniosek Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2018 roku, wydanym w sprawie II SA/Wa 651/18 wymierzył Ministrowi Sprawiedliwości grzywnę w wysokości 500 zł; stwierdził, że niewykonanie wyroku nie miało cech rażącego naruszenia prawa; zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. L. kwotę 200 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że okolicznością niesporną było to, że skarga na niewykonanie oznaczonego na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku, została wywiedziona w dniu 28 marca 2018r. Organ zrealizował w/w wyrok dopiero w dniu 11 kwietnia 2018r. Zestawienie powyższych dat- zdaniem Sądu- w sposób oczywisty świadczy o tym, że w chwili wnoszenia przez stronę skargi na niewykonanie wyroku, sporny wyrok nie był jeszcze wykonany przez Ministra. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga co do zasady była uzasadniona. W dniu [...] kwietnia 2018 Minister Sprawiedliwości wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia Skarżącemu informacji o wysokości indywidualnego wynagrodzenia przyznanego pracownikom Ministerstwa Sprawiedliwości powołanym na stanowisko dyrektorów wymienionych w niej departamentów oraz biur. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że kwoty indywidualnych wynagrodzeń, przyznanych poszczególnym osobom, podlegają prawnej ochronie. Wysokość wynagrodzenia stanowi bowiem dobro osobiste pracownika w rozumieniu art.23 i 24 k.c. Natomiast informacja o kwocie środków, przeznaczonych na utrzymanie poszczególnych etatów, jest informacją publiczną i podlega nieograniczonemu dostępowi. Istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy podaniem informacji o kwotach wydatków, poniesionych na utrzymanie konkretnego etatu, a podaniem informacji o zarobkach imiennie oznaczonego pracownika. Opisana decyzja stała się przedmiotem skargi M. L. do tutejszego Sądu w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 819/18 W skardze zarzucono, że informacja o wysokości wynagrodzenia osoby, pełniącej funkcje publiczną, stanowi informację i warunkach powierzenia i wykonywania funkcji i musi być zaliczona do informacji mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Brak jest podstaw do wyłączenia jawności tych informacji z powołanie się na prywatność osoby fizycznej, co podkreślił NSA w wyroku z dnia 20.05.2016 w sprawie I OSK 3238/14. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że powoływane przez Ministra na uzasadnienie decyzji orzecznictwo nie jest już aktualne. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podkreśli że wyrok w sprawie II SAB/Wa 318/17 został wykonany poprzez udostępnienie skarżącemu skanów 10 aktów powołania na stanowiska dyrektorów komórek organizacyjnych Ministra Sprawiedliwości. Z dokumentów tych usunięto jednak ustalone przez pracodawcę poszczególne składniki wynagrodzenia, a zamiast tego podano Skarżącemu informację o łącznej wysokości środków publicznych przeznaczonych na utrzymanie w.w. etatów w ujęciu miesięcznym oraz średnią wysokość wynagrodzenia, przypadającego na każdego dyrektora. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, Skarżący uzyskał żądaną informację w uzasadnionym prawnie zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu było, czy informacją publiczną są informacje o kwotach wynagrodzeń imiennie oznaczonych dyrektorów/szefów komórek Ministerstwa. Na tak zadane pytanie Sąd w składzie niniejszym odpowiedział pozytywnie. Nie stanowi realizacji żądania Skarżącego, zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2017 r., informacja o łącznej wysokości środków publicznych przeznaczonych na utrzymanie w.w. etatów w ujęciu miesięcznym oraz średnią wysokość wynagrodzenia, przypadającego na każdego dyrektora. Spór między stronami obejmuje zasadniczo zagadnienie wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz sposób jego zastosowania względem wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości. Nie ulega wątpliwości, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne (podmiotu publicznego), a żądana informacja dotyczy szeroko rozumianych spraw publicznych i jako taka stanowi informację publiczną. Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela najnowsze i wydaje się, że już ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że także szczegółowe informacje o wynagrodzeniu, w tym jego konkretnych składnikach, dotyczące pracowników podmiotów, wykonujących zadania publiczne, podlegają udostępnieniu bez ograniczeń, wynikających z prawa do prywatności tych osób (por. wyrok WSA w Warszawie, w sprawie II SA/Wa 212/17 oraz w sprawie II SA/Wa 1155/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Rz 1334/14 , wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1234/15). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli dana osoba pełni funkcję publiczną i żądana informacja publiczna ma związek z tą funkcją (np. informacja o warunkach powierzenia lub wykonywania funkcji), to możliwość ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy jest co do zasady wyłączona. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., informacją mającą związek z pełnioną funkcją publiczną są m.in. informacje o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji. Bez narażania się na ryzyko błędu można przyjąć, że pojęcie warunków powierzenia lub wykonywania funkcji publicznej obejmuje także warunki wynagradzania, w tym w zakresie składników zmiennych (np. dodatków funkcyjnych, premii regulaminowych, nagród uznaniowych). Tego rodzaju składniki wynagrodzenia mają bowiem bezpośredni związek z pełnioną funkcją publiczną, gdyż są świadczeniem za jej wykonywanie. Tożsame stanowisko jest przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. (I OSK 3042/14) Sąd ten przyjął, że "ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać ponownej oceny zgromadzonego materiału z uwzględnieniem poglądów prawnych zawartych w niniejszym wyroku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.