II SA/Bk 861/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i umorzenie postępowania pierwszej instancji p o s t a n a w i a odrzucić skargę , UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wójt Gminy W. ustalił T. G. i E. G.j opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb M. o powierzchni 0,2268 ha w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie jej zbyciem. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła E. G. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina W. reprezentowana przez Wójta Gminy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741) poprzez błędne ustalenie, że naliczenie jednorazowej opłaty ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania do zbycia nieruchomości tytułem darmym – w drodze darowizny. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie wskazując, że na podstawie art. 50 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje dwóm kategoriom podmiotów: – każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz – w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacji społecznej (jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym), a także innemu podmiotowi, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zdaniem SKO Wójt Gminy (Gmina) nie należy do kategorii osób uprawnionych do wniesienia skargi gdyż, aby można było wnieść skutecznie skargę, musi mieć interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W ocenie Kolegium Wójt Gminy jako organ administracji publicznej orzekający w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w tej sprawie wydanej przez organ drugiej instancji. Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze ukształtowany jest obecnie pogląd, że organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OSP 1/03). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wnoszącym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest Gmina W. reprezentowana przez Wójta, który jako organ I instancji, orzekał w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną do sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r. Kwestia ta powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Przypomnieć też należy, że z art. 5 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 t.j.) wynika, że organami administracji publicznej są m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego (pkt 3), zaś tymi ostatnimi organami są organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze (pkt 6). Odnosząc się zatem do kluczowego z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zagadnienia, czy Wójt Gminy W., czy też Gmina W. mogła zaskarżyć decyzję SKO wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy W. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie jej zbycie, należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16.02.2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, która wprawdzie dotyczyła powiatu, ale na zasadzie analogii będzie także miała zastosowanie do gminy. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, gdyż inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 24.11.2017 r. sygn. akt II OSK 214/17). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie sygn. akt I GSK 1645/21 podzielając pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Mając to na uwadze Sąd obecnie orzekający uznał, że powyższe stanowiska w pełni odnoszą się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na treść przyjętego rozstrzygnięcia, o charakterze proceduralnym, Sąd nie mógł w jego treści odnieść się do zarzutów merytorycznych skargi.