I OSK 1737/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 249/20 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści: oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 249/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpatrzeniu skargi L. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Burmistrza D. P. z [...] r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139). W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wskutek błędnego zastosowania i przyjęcia, że postanowienie to naruszało art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz niewskazanie, który przepis postępowania został naruszony, a także przez zobowiązanie organu do ustalenia stanu faktycznego, który jest już ustalony i jest bezsporny, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 ppsa przez wskazanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał odmiennej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co w konsekwencji obligowało Sąd do wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, - naruszenie art. 151 ppsa przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dokonał właściwej wykładni właściwej wykładni i zastosowania przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, skarga podlegałaby oddaleniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. S. wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do ich uwzględnienia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wydania zaświadczenia na podstawie art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługujące do działki gruntu nr ewid. [...], na której - jak zostało to dotychczas wskazane – posadowiona jest część budynku mieszkalnego, który w zdecydowanej powierzchni swojej zabudowy posadowiony jest na sąsiedniej działce gruntu nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego do Sądu I instancji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe - według art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie. Według natomiast art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W niniejszej sprawie na działce nr ewid. [...], jak zostało to dotychczas wskazane, ma się znajdować tylko niewielka część budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której nie można oczywiście traktować, jako fragmentu ścian, lecz jako fragment całości tego budynku, który w znaczącej swojej części znajduje się na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Treść art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie precyzuje natomiast, czy budynek mieszkalny jednorodzinny ma w całości znajdować się na nieruchomości poddanej działaniu ustawy, czy też wystarczy, że na danej nieruchomości znajduje się jego fragment. Działka nr [...] stanowi bowiem przedmiot użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu do Sądu I instancji, natomiast działka nr [...], na której znajduje się znacząca część budynku mieszkalnego skarżącego, stanowi jego własność. Z tej przyczyny, do czasu wywołania skutków prawnych przez powołaną ustawę z 20 lipca 2018 r., obie działki gruntu, ze względu na zróżnicowane tytuły prawne przysługujące skarżącemu do Sądu I instancji, stanowiły odrębne nieruchomości, dlatego rozważania tego Sądu dotyczące rozróżnienia pojmowania nieruchomości w ujęciu materialnoprawnym i wieczystoksięgowym nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Jednocześnie, z art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze powołanej ustawy z 20 lipca 2018 r. wynika, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie działka nr [...], zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej, nie jest oznaczona, jako zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Dane w powołanych rejestrach nie wskazują zatem - przynajmniej na dzień [...] r. - aby działka nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym chociażby w części. Rejestry te nie mają jednak wiążącej mocy obowiązującej co do stanu zabudowy terenu, jeżeli z ustaleń faktycznych na gruncie wynika istnienie takiej zabudowy. Szczególnie bowiem ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725, ze zm.), stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jakkolwiek więc, według art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych oraz gospodarki nieruchomościami, to w zestawieniu z powołanym wyżej art. 2 pkt 8 oraz art. 22 ust. 2 i 3, a także art. 23 i art. 24 ust. 2a – 2c powołanej ustawy i § 44 pkt 2 i 6 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), traktujących o dokonywaniu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dane te podlegają aktualizacji w celu uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków rzeczywistych okoliczności faktycznych istniejących na gruncie. Brak zatem w ewidencji gruntów i budynków danych o znajdowaniu się na działce nr [...] niewielkiego fragmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie oznacza, że na działce tej nie ma żadnej zabudowy, dowodzi jedynie możliwości istnienia niezgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym na gruncie. Niezgodność ta istnieje bowiem tylko wtedy, gdy we właściwej do tego procedurze i w formie do tego właściwej zostanie ustalone istnienie na działce nr [...] fragmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego. To z kolei oznacza, że wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - zgodnie z art. 218 § 2 kpa - w celu jednoznacznego ustalenia, czy budynek mieszkalny jednorodzinny, który w znaczącej swojej części zabudowy znajduje się na działce nr [...], rzeczywiście we fragmencie znajduje się na działce nr [...], tj. poza granicą stanu prawnego działki nr [...]. Konieczne jest zatem ustalenie, czy wskazany budynek wykracza poza granicę stanu prawnego działki nr [...]. Ponadto, w art. 95 pkt 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) zawarto stwierdzenie, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Podziału takiego można przy tym dokonać z urzędu - zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo na wniosek zarządu spółdzielni mieszkaniowej, zarządu wspólnoty mieszkaniowej lub zarządcy, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną w sposób określony w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - zgodnie z art. 97 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazanie w cytowanym art. 95 pkt 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami na dokonywanie podziału nieruchomości w celu realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oznacza dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, w której przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. z dniem [...] r. poddano tylko taką część gruntu, która w dniu [...] r. nie miała określonych granic w ramach danej nieruchomości. Część ta, znajdując się w granicach danej nieruchomości, nie stanowiła wyodrębnionej ewidencyjnie działki gruntu, dlatego wprowadzenie do art. 95 ust. 4a zawartej w nim treści służy ewidencyjnemu wyodrębnieniu tej części nieruchomości w samodzielną działkę gruntu dla zidentyfikowania granic przekształcenia wynikających m.in. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej ustawy z 20 lipca 2018 r., nawet, gdy do identyfikacji tych granic dochodzi po dniu [...] r. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z zestawienia przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z art. 95 pkt 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło tylko do takiej części gruntu działki nr [...], która, po ustaleniu jej zajęcia fragmentem budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], jest niezbędna do korzystania z tego budynku mieszkalnego. Nie można bowiem przyjąć, aby w art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. objęto przekształceniem prawo użytkowania wieczystego w prawo własności całej nieruchomości, na której znajduje się tylko fragment budynku mieszkalnego jednorodzinnego z założenia mającego być wzniesionym w całości na sąsiedniej działce gruntu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy administracji może się więc okazać niezbędne - stosownie do art. 218 § 2 kpa - wydzielenie, także z urzędu, takiej części działki nr [...], jako niezbędnej dla korzystania z budynku mieszkalnego, jeżeli fragment tego budynku rzeczywiście znajduje się na tej działce w wyniku przekroczenia granicy stanu prawnego działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie Sądu I instancji należy uznać za odpowiadające prawu mimo błędnego uzasadnienia, dlatego na podstawie art. 184 ppsa orzeczono, jak w sentencji.